某些地方政府以及相关部门为一时的GDP千方百计地迎合开发商,甚至出于私人利益考虑与开发商沆瀣一气,导致招商引资和城市开发缺乏统一规划。国家一级注册建筑师徐祖麒就曾指出:“一些地方哪块地可以拿出来开发是由开发商说了算,一些地方的工业用地和居住用地混在一起,有的高污染企业甚至就建在两个别墅区之间,把城市面貌搞得乱七八糟,城市功能也紊乱不堪,如此怎能保证规划的科学性?”
据记者了解,当前国内不少城市几乎成了外国建筑师的“实验场”,由他们主导的一些标志性建筑至今仍存在争议。国内规划领域有个奇怪现象,一些地方凡是有重大规划动不动就要举行国际性的招标会,这本身没有什么问题,但是有的地方仅仅是把“有外国人参加”当成基本要求。为此还曾闹出笑话:一家外国规划设计公司受邀参加一个规划评审会,会上发现该公司派出的一名参会人员竟然对规划一问三不知。原来他是这家外国公司从大学“租用”的留学生,单纯出来撑场面的。
有专家指出,国外建筑师不熟悉国内各地的具体情况,大都为迎合地方决策者的口味而做一些不切实际的规划设计。比如景观设计,我们崇尚的是尊重自然,而外国公司可能会花很多钱玩噱头,搞“过度设计”,大量使用昂贵的花岗岩、大理石,搞豪华喷泉、华丽灯具等,看起来是富丽堂皇,实际上铺张浪费,而且还在一定程度上破坏了生态环境,变相造成浪费。
我国城市规划正面临的一大困境是难以保证城市规划的科学性,特别是对政府作用和市场功能的模糊界定严重阻碍了城市发展。
一些地方决策者“把规划当政绩”的观念还根深蒂固。每个领导都想有所建树,首先想到的往往是在城市建设上寻求突破。几乎每个领导上台,都要有重大的城市发展结构调整,久而久之,就会造成浪费。换一任领导就变一次规划,今天决定城市重心向南边发展,明天又说要向北扩张,规划一变,基础设施建设投资方向就跟着变,带来的浪费就不可避免。
事实上,国外很多城市的发展规划数百年没有大的改变,这一方面是因为当初的规划设计科学,另一方面也是更重要的,即执行严格,保障了规划的严肃性。比如美国的华盛顿,200多年都没有大变动,一直按照城市的中轴线在发展,荷兰阿姆斯特丹等城市也是这样。这些城市给人的感觉很协调,古老与现代巧妙融合,层次分明。而国内不少地方,头痛医头,脚痛医脚,如交通拥挤,就今天建高架桥,明天改地下隧道,重复建设,劳民伤财。
短视发展导致短命规划
据记者了解,规划期限至2020年的 《北京城市总体规划(2004-2020年)》施行仅6年,就寿终正寝了。在北京市人口与产业发展规律及规划对策问题研究专家研讨会上,北京市规划委员会主任黄艳透露,今年北京市将重新编制城市总体规划。
事实上,频繁修订尚未到期的总体规划的城市远不止北京一个。前不久,长沙市政府宣布公示新修订的《长沙市城市总体规划(2003-2020年)》;去年,武汉市城市总体规划修订版也获国务院原则同意……在很多城市,城市规划修订过频、过于随意的做法,早已成家常便饭。
这也就出现了一个非常奇特的现象,一方面,编制完成的城市总体规划,总是被高度评价为有“战略性”“前瞻性”;另一方面,却总是执行了没几年后,各项指标就被突破,又开始重新修订,而新修订的规划依然是既有“战略性”,又不乏“前瞻性”……总体规划的频繁修订,既有损规划的严肃性,也不利于城市的有序发展。毕竟,这不是细节上的微调,而是发展思路上的大变动。
城市总体规划事关城市经济社会的综合发展目标,决定城市在一定期限内的方向、路径,当然应该具有一定的严肃性、前瞻性乃至稳定性。如果总是像“拉链马路”一样,动辄就挖开填上,修修补补,还算得上总体规划吗?明明是近20年的长期规划,总是改来改去,这样的规划很难对城市的发展起到约束作用,更谈不上城市经济社会的有序运行了。
城市总体规划为什么总是改来改去?一种可能是,当初编制规划的时候,缺乏应有的“战略性”和“前瞻性”,没有真正站在历史的制高点上考量未来城市的发展,结果刚刚几年过去,这些关键性的指标就已经突破,这个时候,所谓的规划实际上已经失去指导能力,只能重新修订了。再一种可能则是,各地在践行既定的总体规划时,并没有意识到规划的严肃性,真正做到“规划如山”,而年年月月的小突破,必然导致最后总体规划完全失灵,沦为摆设,并最终推倒重来。原本刚性的总体规划,一旦沦为领导意志的奴仆,只能被不断突破,不堪再用。
此外,近年来甚嚣尘上的“土地财政”,更使得城市总体规划“计划赶不上变化”。一些地方政府过度依赖土地出让金以维持财政收入,其对于土地的需求已经到了一种畸形的地步,甚至出现强拆等种种乱象,其根源就在于对土地的需求。这些城市往往以人口增加寻求土地增量,并互为因果,结果只能是不断地修订规划。
可见,短命规划的背后,透露出来的是依然强势的行政力量和领导意志,在这样的力量和意志驱使之下,城市的发展难免忽左忽右,飘忽不定。看上去很多城市确实日新月异、一日千里,殊不知,这样由拍脑袋决策推动的城市发展,由于其缺乏总体规划的约束,很多时候往往需要支付极为昂贵的经济社会成本。