把棚户区和城中村改造作为破除城市内部二元结构的重点,整片区统一规划,统筹推进,带动就业、居住、子女入学等公共服务全覆盖。在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上,重点推进老城区和大型国有工矿企业棚户区改造,全面完成林区、垦区危旧房(棚户区)改造。将城中村改造统一纳入城市棚户区改造范围,编制城中村改造区域的控制性详细规划和修建性详细规划,合理确定开发强度,优先推进城市现有建成区内城中村改造,鼓励有条件的地方有序推进城市规划区内城中村改造。积极推进城中村集体土地转为国有土地。到2020年,全面完成现有253万户棚户区和城中村改造,其中城市棚户区85万户、城中村168万户。
第三节 强化住房和教育牵动
坚持产业为基、就业为本,在加快产业发展、以就业带动促进人口集聚的同时,强化住房牵动、教育牵动,以住房保障和优质教育吸引农村人口向城镇转移。力争每年向城镇转移农村劳动力100万人左右,带动随迁人口100万人左右。
拓宽住房保障渠道。加大保障性住房建设力度,增加中低价位、中小户型普通商品住房供给,建立健全满足多层次需求的住房供给体系。深入实施保障性安居工程,2014—2020年全省开工建设公共租赁住房70万套。重点支持农民工数量较多的企业在符合规定标准的用地范围内建设农民工集体宿舍,基本解决产业集聚区内稳定就业人员的住房保障问题。落实新建住房结构比例要求,新建商品住房要重点发展中低价位、中小套型普通商品住房,稳定增加商品住房供应,积极满足居民刚性需求。推进公共租赁住房和廉租住房并轨运行,把符合条件的农业转移人口纳入城镇住房保障体系。将稳定就业的农民工纳入住房公积金制度覆盖范围,支持农民工家庭购买普通商品住房。
保障农民工随迁子女平等享有受教育权利。实施城镇学前教育扩容、义务教育学校标准化建设和普通高中改造工程,新建和扩建一批中小学校及幼儿园,增加城镇基础教育资源供给,保障农民工随迁子女平等享有受教育权利,逐步解决入学难、入园难、大班额等重点、难点问题。把城镇中小学幼儿园建设纳入城市总体规划,依法保障教育设施和教育用地,确保在旧城改造、新城区开发中学校与居民区同时规划、同时建设、同时交付使用。坚持以流入地政府为主、以公办学校为主,按照就近入学的原则,将进城务工人员随迁子女义务教育纳入当地公共教育体系和财政保障范围。对未能在公办学校就学的,采取政府购买服务等方式,保障农民工随迁子女全部免费接受义务教育,实现在流入地参加中考和高考。
第四节 推动农业转移人口享有基本公共服务
按照织好网、保基本、兜住底的要求,在保障进城农民享受住房保障、子女义务教育、就业、公共文化等基本公共服务的基础上,逐步提高基本公共服务水平,努力满足其在医疗卫生、社会保障等方面的需求。
扩大社会保障覆盖面。以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点,全面建成覆盖城乡的社会保障体系。在继续扩大各项社会保险覆盖范围基础上,着力解决城乡社会保障制度衔接问题,尽快实现各类参保人员在地区之间、制度之间顺畅转移和衔接,加快社会保障卡在各类社会保险中的广泛应用。稳步提高各项社会保险统筹层次。完善不同群体参保政策,强化多缴多得、长缴多得激励机制,引导农业转移人口及早在城镇参保并连续参保。强化企业缴费责任,提高农民工参加城镇职工工伤、失业保险比例,继续扩大高风险行业、小微企业参加工伤保险覆盖面。适时调整最低生活保障标准,逐步将农民工及随迁家属纳入城镇社会救助、医疗救助、养老服务范围。推进公办养老机构示范工程建设,支持社会力量举办大型连锁养老机构,使居家养老、社区养老服务网络覆盖所有城镇社区。
改善基本医疗卫生条件。加快调整和完善区域卫生规划,按照常住人口、城镇功能分区和产业分工合理配置城镇基本医疗卫生资源。加强基层医疗卫生服务体系建设,确保每个县(市)至少有1所县级医院达到二级甲等医院标准,至少有3—5所达标中心乡镇卫生院;每个街道有1所政府举办的社区卫生服务中心。建设一批市级综合医院和儿童专科医院,提升中心城市综合医院、专科医院服务能力和水平。加快推进国家和省级区域性医疗中心建设。鼓励并优先支持社会力量举办各类医疗机构,推进区域医疗联合体试点工作。加强全科医生培训基地建设,开展全科医生培训。推进医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应、监管体制综合改革,将农民工及其随迁家属纳入社区医疗卫生服务体系,免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病预防、职业病防治、计生等公共卫生服务。鼓励农民工参加城镇职工基本医疗保险,允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险。整合城乡居民基本医疗保险制度,尽快实现农民、城镇居民、城镇职工基本医疗保险关系转移接续。全面推进城乡居民大病保险工作,健全重特大疾病医疗保险和救助制度。
第五节 建立健全农业转移人口市民化推进机制
建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。政府承担农业转移人口市民化在义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。企业要加大职工技能培训投入,落实农民工与城镇职工同工同酬制度,依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农民工要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等,并按照规定承担相关费用,提升融入城市社会的能力。
按照国家和省的统一部署,各地负责制定本行政区城市和建制镇农业转移人口市民化的具体方案和实施细则,完善农业转移人口社会参与机制,推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会,建设包容性城市。
第五章 建立健全农业人口转移促进机制
保留进城落户农民土地承包经营权、宅基地使用权、原有集体财产权益不变,积极探索农民相关权益的实现形式,消除农民进城的后顾之忧,弥补农民进城个人成本,增强农民向城镇转移的动力。
第一节 保障进城落户农民土地承包经营权
完善农村土地承包经营权确权登记制度,力争用5年的时间基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。稳定农户承包权、放活经营权,允许用承包土地的经营权向金融机构抵押融资。鼓励和支持各地按照依法、有偿原则,在不改变土地性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下,将承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式的适度规模经营,提高农民土地流转收入。土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿,不能强制推动。加快健全土地经营权流转市场,完善县、乡、村三级服务和管理网络,推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
第二节 保障进城落户农民宅基地用益物权
加快农村宅基地确权登记和颁证工作,形成完善的宅基地使用权统一登记制度,保护农户宅基地用益物权。完善城镇规划区内村庄宅基地退出补偿机制,城中村、城郊村城市化改造涉及的宅基地,由政府统一征收、土地收储机构收储,整理开发后统一出让。建立城镇规划区外农民宅基地退出机制,研究制定农民宅基地退出节约建设用地依法依规合理配置后产生土地增值收益的使用管理办法;鼓励农村集体组织和农民通过对闲置宅基地、村庄空地综合整治,将退出的宅基地整理复垦为耕地或其他农用地,节约出建设用地指标通过城乡建设用地增减挂钩、人地挂钩办法交易,优化土地要素合理配置,最大限度地提高土地收益。开展改革试点,审慎稳妥推进农民住宅产权登记和建立农民住房财产权抵押、担保、转让制度以及已退出宅基地再开发利用机制,增加农民财产性收入。
第三节 保障进城落户农民集体经济收益分配权
按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的要求,推动农村集体产权股份合作制改革,保障农民集体经济组织成员权利,赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。建设省级农村产权交易中心,建立健全市、县、乡三级农村产权流转交易市场,加强农村集体资金、资产、资源管理,将集体资产和资源的发包和出租、集体资产变卖处置、集体财产股权转让等纳入农村集体产权交易平台,明晰产权归属,推动农村产权要素合理流动。按照中央统一部署,选择有条件的地方开展试点,探索建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度,合理确定土地开发和拆迁成本补偿、农民土地权益收益、公共设施建设资金的比例,增值收益主要用于弥补农民进城购房成本,部分用于补充公共成本支出,形成政府和农民共同推进宅基地退出的内生激励机制。
第六章 优化城镇化布局和形态
实施中心城市带动战略,加快中原城市群建设,提高中心城市辐射带动能力,增强县级城市集聚产业和人口的能力,有重点地发展中心镇,促进大中小城市和小城镇协调发展,构建以中原城市群为主体形态、放射状、网络化城镇空间格局。
第一节 推动中原城市群一体化发展
围绕建设成为中西部地区跨省级行政区城市群的目标,编制实施中原城市群发展规划,坚持核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边,以郑州为核心城市、洛阳为副中心城市,推动城际交通一体、产业链接、服务共享、生态共建,提升整体实力和综合竞争力,使中原城市群成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。
提升郑州航空港经济综合实验区辐射带动功能。围绕国际航空物流中心、以航空经济为引领的现代产业基地、内陆地区对外开放重要门户、现代航空都市的战略定位,以大枢纽带动大物流,以大物流带动大产业,以大产业带动城市群。强化产业集聚和综合服务功能,完善陆空衔接的现代综合运输体系,延伸面向周边区域的产业和服务链,带动区域产业集群发展,在更高层次参与国际合作和竞争,引领中原城市群成为中西部地区经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的发展区域。打造大郑州都市地区。发挥郑州龙头作用,推动郑州与开封、新乡、焦作、许昌等毗邻城市融合发展,形成高效率、高品质的组合型城市地区,构建辐射带动中原城市群发展的核心区域。深入推进郑汴一体化,建成郑开城际铁路,统筹电子信息、汽车及零部件、装备制造、现代物流、文化创意、金融服务等主导产业布局,推进黄河南岸生态走廊建设,形成现代产业集聚区和复合型功能区。完善“两干三城”(干线公路、干线铁路、城际轨道交通、城际快速客运通道、城际快速货运通道)基础设施,在郑州与新乡、焦作、许昌之间构建以“两干三城”为支撑的快速交通网络,健全以先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业为主的产业体系,促进生产要素自由流动和优化配置。
构建米字形城镇发展轴。提升陆桥通道和京广通道功能,加快东北西南向和东南西北向运输通道建设,构筑以郑州为中心、支撑中原城市群的米字形城镇发展轴。依托陆桥通道,增强三门峡、洛阳、开封、商丘等沿线城市支撑能力,形成贯通东西的先进制造业和城镇密集带,壮大沿陇海城镇发展轴。依托京广通道,提升安阳、鹤壁、新乡、许昌、平顶山、漯河、驻马店、信阳等沿线城市综合实力,构建沟通南北的产业和城镇密集带,壮大沿京广城镇发展轴。依托连接重庆、郑州、济南的运输通道,提升濮阳、平顶山、南阳等沿线城市发展水平,培育形成东北西南向城镇发展轴。依托连接太原、郑州、合肥的运输通道,发展壮大焦作、济源、周口等沿线城市,培育形成东南西北向城镇发展轴。
构筑“四区三带”区域生态网络。加快林业生态省建设,实施长江流域防护林等重点工程,建设桐柏大别山地生态区。实施天然林保护等重点工程,建设伏牛山地生态区。实施太行山绿化等重点工程,建设太行山地生态区。实施“百千万”农田防护林体系改扩建、生态廊道网络、城镇绿化美化等重点工程,建设平原生态涵养区。建设沿堤防护林带和黄河湿地生态功能区,构筑黄河滩区生态涵养带。在南水北调中线工程干渠沿线两侧营造宽防护林带和高标准农田林网,构筑南水北调中线生态走廊。全面整治淮河干流及其重要支流,建设沿淮河生态防护林,构筑沿淮生态走廊。
第二节 提升郑州国家区域性中心城市地位
充分发挥省会城市的优势,增强高端要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能,加快提升国际化程度和国际竞争力,增强辐射带动全省和服务中西部发展的能力。加快郑东新区建设,推进重点功能区连片开发,建设全国重要的先进制造业和现代服务业基地,打造新型城镇化样板区。加快中心城区有机更新,实施整片区综合改造,推动主城区现有批发市场、工业企业、仓储物流设施等外迁,疏解老城区部分功能,增加主要通道和公共空间,优化城市功能。推动中心城区与新郑、新密、荥阳、登封等周边县城之间的快速通道和生态廊道建设,促进组团式发展,培育形成通勤高效、一体发展的都市区。
第三节 发展壮大地区性中心城市
以优化城市形态、提升现代服务功能为重点,壮大经济实力,增强要素集聚、科技创新、高端服务能力,发挥中心城市的规模效应和带动效应。加强产业和公共服务资源布局引导,推动制造业转型升级,建设一批城市综合体、商业楼宇、特色商业街和现代专业市场,加快产业集群发展和人口集聚。推进城中村改造以及沿街连片旧住宅、商业街区和废旧工业片区综合整治,带动中心城区功能结构调整和空间整合置换,适当提高交通设施和绿地用地比例,全面改善城市面貌和人居环境。推进中心城市组团式发展,依托国省干线公路改造,建设中心城区至城市组团间的快速交通系统;依托产业集聚区,推动中心城区和城市组团产业链接,打造千亿元产业集群。加快洛阳老工业基地改造,建设先进制造业基地和国际文化旅游名城,巩固提升中原城市群副中心城市地位。推动开封建设成为新兴副中心城市,南阳中心城区常住人口达到150万人,平顶山、安阳、新乡、焦作、许昌、商丘、信阳、驻马店发展成为中心城区常住人口超过100万的城市,周口、漯河、濮阳、鹤壁、三门峡等城市中心城区常住人口超过50万人,济源成为新兴地区性中心城市。
第四节 大力发展县级城市
全面提升县城规划建设水平,完善产业功能、服务功能和居住功能,增强现代化元素支撑,形成集约紧凑、绿色宜居的城市空间。大力承接产业转移,引导产业项目向产业集聚区集中布局,夯实产业基础。加强市政基础设施和公共服务设施建设,推动优质教育和医疗机构在县城布局,增强集聚要素的吸引力。支持有条件的县(市)老城区改扩建和规划建设新城区并举,加快老城区、一户一宅居住区和城乡结合部连片整治改造,建设一批高品质的城市综合体、城市公共空间和公共建筑,提升城市现代化品质。推动基础较好的县(市)率先发展成为人口集聚能力强、功能完善的30万以上人口规模城市,促进基础较差的县(市)提升经济实力和综合承载能力。深化省直管县体制改革,壮大县城产业和人口规模,建成50万人左右的地区副中心城市,打造全省区域经济新的战略支点。
第五节 有重点地发展小城镇
实施重点镇建设示范工程,按照控制数量、提高质量、节约用地、体现特色的要求,在全国重点镇和省域城镇体系规划中,选择100个左右区位条件优越、发展潜力大的重点镇,推动小城镇发展与特色产业发展相结合,与服务“三农”相结合。支持产业基础较好、人口规模较大的重点镇,通过完善基础设施和公共服务设施,布局建设专业园区,因地制宜发展特色产业,到2020年,发展形成10万人左右的小城市。支持具有特色资源、区位优势的重点镇,通过规划引导、市场运作,发展成为文化旅游、商贸物流、资源加工、交通节点等专业特色镇。推动远离中心城市的重点镇,通过提升服务功能,发展成为面向周边农村的生产生活服务中心。对吸纳人口多、经济实力强的镇,赋予同人口和经济规模相适应的管理权。
第六节 强化综合交通运输网络支撑
充分发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用,加快综合运输通道和重要枢纽设施建设,强化城际交通联系,形成铁路、公路、民航等多种运输方式高效衔接的现代交通运输网络。建设现代综合交通枢纽。巩固提升郑州全国性综合交通枢纽地位,加快航空港、铁路港、公路港、快速铁路网、高等级公路网建设,构筑交通物流新优势,打造丝绸之路经济带的战略枢纽和内陆开放门户。依托郑州航空港经济综合实验区,发展连接世界重要枢纽机场和主要经济体的航空物流通道,完善陆空衔接,建设国际航空货运枢纽。推进郑州东站、郑州火车站和郑州新郑国际机场客运枢纽发展,规划建设郑州南站、机场三期、铁路集装箱中心站二期等设施,提高客货运集疏能力。扩大郑欧国际货运班列运营规模,建设辐射中西部地区、连接中亚和欧洲的国际陆港。改造提升商丘、洛阳、南阳、信阳、安阳、新乡、许昌等地区性综合交通枢纽,形成与郑州联动发展的枢纽格局。
构建中原城市群半小时交通圈和1小时交通圈。加快米字形快速铁路、城际铁路建设,建成郑徐客专、郑州至万州铁路,加快郑州经周口至合肥、郑州经濮阳至济南、郑州经焦作至太原铁路前期工作和建设进度,有序推进中原城市群城际轨道交通网规划建设,构建以郑州为中心,连通开封、洛阳、平顶山、新乡、焦作、许昌、漯河、济源的半小时交通圈和其他省辖市的1小时交通圈。
构建地区性中心城市交通圈。依托铁路、高速公路、干线公路,构建以地区性中心城市为中心、辐射周边县城的中心城市交通圈,提升地区性中心城市功能。推进中心城市与周边县城之间的国、省道升级改造,基本实现城市组团与中心城市以一级公路快速连通,县城与中心城市全部以二级及以上干线公路连通。
构建以县城为中心的县乡交通圈。加快普通干线公路、农村公路升级改造,大力发展农村客货运输,构建以县城为中心、辐射所辖乡镇的县乡交通圈。实施乡村通畅工程,加强县乡危桥和村道大中桥改造,在县县通国道、乡乡有干线的基础上,基本实现乡道及以上行政等级公路覆盖行政村。
第七章 提高城市建设和管理水平
转变城市发展方式,健全规划建设体制机制,推动集约智能、绿色低碳发展,增强文化魅力,完善基础设施,加强城市管理,建设和谐宜居、富有特色、充满活力的现代城市。
第一节 加强城市规划管理
适应新型城镇化发展要求,把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳的理念融入城市规划建设管理全过程。推动城市规划由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构规划。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求,优化城市形态和空间布局,划定每个城市的增长边界,科学确定开发强度,形成生产、生活、生态空间的合理结构。加强对城市发展战略的研究,高标准、高水平编制各类规划,形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系。完善城市规划编制修编机制,提高相关部门、专家和公众参与程度,全面推行城市规划公开公示制度。按照统一规划、协调推进、集约紧凑、疏密有致、环境优先的原则,加强城市空间开发利用管制,合理控制开发强度,统筹规划中心城区改造和新城新区开发,改善城乡结合部环境,优化调整城市内部空间结构和功能布局。加强规划实施全过程监督监管,严格实行规划实施责任追究制度。实行建筑质量责任终身追究制度,强化建筑设计、建筑市场、建筑施工、建筑监理、建筑材料、装修装饰等全流程质量管控。推进城市规划管理重心下移,赋予县(市)更大的管理权限。
第二节 推动新型城市建设
顺应现代城市发展新趋势,推动城市绿色发展,提高智能化水平,增强历史文化魅力,全面提升城市内在品质。
建设节约型城市。节约集约利用土地、水和能源等资源,促进资源循环利用,建立科学合理的资源节约和综合利用长效机制。调整优化城市用地布局,提高建设用地开发强度和投资强度,到2020年,城市人均用地基本达到国家规定标准。开展节水型城市创建活动,推广普及先进适用的节水工艺、技术和器具,全面实行阶梯水价制度,创建一批国家和省级节水型城市。严格城区自备井管理,公共供水管网覆盖范围内不得新建自备井,逐步关停原有自备井。严格控制高耗能、高排放行业发展,大力发展城市集中供热、热电联产,推动分布式能源应用,提高新能源和可再生能源利用比例。实施绿色建筑行动计划,严格绿色建筑标准,推广应用绿色建材,继续开展既有建筑节能改造,积极推进建筑工业化。大力发展循环经济,推进产业集聚区循环化改造,实现能量梯级利用、资源综合利用、废水循环利用和污染物集中处理,创建一批国家和省循环经济示范城市、园区和企业。
建设生态宜居城市。围绕美丽河南建设,优先保护饮用水水源地水质,实施城市河流清洁行动计划,加大城区河道环境综合整治,规划建设生态廊道和公园绿地,增加公共绿地面积。实施蓝天工程,以可吸入颗粒物和细颗粒物为重点,强化大气污染综合防治,实行城市间大气污染治理联防联控,增加空气质量优良天数。加快污水(污泥)处理厂和垃圾处理场扩容升级改造,推动有条件的省辖市利用新型干法水泥窑协同处理等先进成熟可靠技术建设生活垃圾和污泥处理设施。合理划定生态保护红线,科学规划生态功能区,扩大城市生态空间,改善城市人居环境。
