党的十八大报告提出，要推动“工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”。中央经济工作会议进一步提出着力提高城镇化质量，要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。
新型城镇化核心内容涉及两个方面：一是人的城镇化问题，就是如何解决农民进城就业后的基本公共服务问题；二是城镇的发展模式和路径，即如何实现城镇发展的可持续、生态、低碳和绿色。
必须反思一些地方城镇粗放扩张的发展模式和决策中短期行为的制度成因：“摊大饼”加大了基础设施供给的压力，导致城镇成本的大幅度增加；大广场、大马路、大公园以及高档政府办公楼等严重浪费资源，而解决居民特别是外来人口公共服务的资金却严重不足。
如何理解中央所提出的新型城镇化道路，目前各方认识还未足够明晰：一些地方希望借此机会上更多的项目；一些学者提出了高质量的城镇化文明理念和相应的指标体系；企业家希望找到新的投资热点；有的人虽然认识到“以人为本”的实质，但是在政策操作层面的设计上还是五花八门，并未触及实质。就我个人理解，中央提出的新型城镇化政策，核心内容涉及以下两个方面：一是人的城镇化问题，就是如何解决农民进城就业后的基本公共服务问题；二是城镇的发展模式和路径，即如何实现城镇发展的可持续、生态、低碳和绿色。
重点：农业转移人口的市民化
2012年，我国的城镇化率达52.6%，而按城镇户籍人口计算的城镇化率仅35.3%，之间存在着17.3个百分点的差距。这说明2.5亿农民工和约7500万城镇间流动人口在城市还没有享受到与城镇户籍居民同等的公共福利。如果按照每年一个百分点的增长速度，到2020年，我国城镇化率将达到60%，意味着我国的城镇人口将会达到8亿人左右。进城的农民工将会在现有基础上再增加1亿人。如果不及时解决他们的公共服务和进城落户定居问题，我国城镇化的质量将不会得到根本改善，反而还会加剧未来可能出现的各类社会矛盾。
所谓新型城镇化，就是要实现城镇化从数量型增长到质量型提升的转变，也就是说要解决农民工进城后公共服务均等化和定居落户难的问题。这也就意味着当前城镇化的工作重点是如何实现人的城镇化，如何坚定不移地进行户籍管理制度改革和逐步完善农业转移人口市民化的进程。
户籍管理制度改革的难点在于，原有的城乡二元的户籍管理体制已经演化成为区域公共服务体系对外封闭的新二元结构。在特大城市，因为土地升值的预期，集体经济的福利和农村的各项优惠政策并不亚于城里人，当地农业人口转向非农业人口兴趣已经不十分强烈。矛盾的焦点在于外来人口。例如在上海，外来人口已占常住人口的40%左右，如果给所有的外来人口落户，那会对上海的财政产生巨大的支出压力，也会导致城镇人口的公共服务水平降低。
其实，大城市的户籍管理体制改革，首先可以考虑针对已经在大城市长期定居、稳定就业、举家迁徙的外来人口。他们在外来人口总量中占比并不高，事实上已是城市的市民，只是缺少了一个户口本，缺少了子女在这里享受义务教育和参加高考的权利。解决他们的落户和公共服务，不会带来太多财政上的负担，反而会把他们的长期消费倾向转向居住地，带动城市的消费并促进服务业的发展。在操作环节上，一些特大城市可以在周边的建制镇和远郊区县，率先进行户籍管理制度改革，比如可以考虑把在主城区的长期举家迁徙的外来人口落户到远郊区县和小城镇。
实现农业转移人口市民化，是个长期过程。可以通过实行居住证制度，通过就业年限，逐步解决公共服务均等化问题。同时要大幅度提高社保缴纳率，促进企业和农民工以及外来人口各自承担缴纳社保的责任。2011年，全国雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。提高社保缴纳水平还有很大空间。
路径：实现城镇发展模式转变
我国有658个城市和19722个建制镇，已经统计为城镇化的人口到2012年底已达到7.1亿人。如此庞大规模的人口城镇化，涉及如此众多的城市，世界上尚无先例。而我国又面临着资源短缺、人口压力巨大等多重挑战。走什么样的城镇化发展路径，关键是要落实城镇发展模式从粗放扩张型向资源集约型的转变。
解决城镇发展模式的转变，面临的困难重重。目前参照系大多是两种类型：一类是发达国家城市化的结果，表现为先进的城镇管理水平和良好的视觉形态；另一类是新兴国家和发展中国家，由于经济的快速增长，人口大量向城市涌进，出现了大批贫民窟和严重的城市病。一些地方一方面试图赶超发达国家的城市发展水平，另一方面又极力要避免城市发展过程中的贫民窟现象，因此在城市管理中，要求过高，注重视觉，看重表面，却回避了城镇发展进程中农民进城后的公共服务问题。
值得注意和反思的是，我国城镇政府的行政管理体制、财政管理体制、城镇基础设施投入和管理机制、土地出让的收益分配机制等，都从制度上支持了城镇政府粗放扩张的发展模式和决策中的短期行为。这种发展模式的后果是：城镇土地利用的严重粗放，摊大饼式的扩张加大了基础设施供给的压力，导致了城镇成本的大幅度增加；政府大量的短期行为，如大广场、大马路、大公园以及高档政府办公楼等，严重浪费了政府资源，而解决居民特别是外来人口公共服务的资金却严重不足；城镇的门槛过高，城镇居民的利益固化，导致政府不愿意接纳外来人口进入城镇落户或享受与城镇居民同等的公共服务水平；由于政绩工程的积累和对于土地出让的过度依赖，每一届城镇政府的政绩压力要求对基础设施投入不断加大，而城镇居民对改善公共服务供给的需求饥渴，又使得政府的资金需求越来越大。一旦土地供给链条出现断裂，城镇债务问题就可能爆发。
调整城镇发展模式，关键要做好几件事情：一是明确什么样的路径是正确的。例如，要扭转注重视觉形态的现象，转向资源的节约利用等。只有明确了什么是正确的发展观，才能要求各级城镇政府不再偏离可持续发展的轨道；二是要改革城镇管理体制，建立相对平等的城镇发展机制，防止资源通过行政等级，过多地被集中到高等级城市；三是要提高土地出让成本，要求政府珍惜土地资源，遏制摊大饼的发展趋势；四是要调整政绩观，从制度上促进政府管理者把短期行为转向长期行为，把工作目标对准公众和外来人口，真正地从制度上实现中央提出的“以人为本”的城镇化发展目标。
（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任）
