“区镇合一”体制，是指在经济园区与乡镇之间突破行政区域的限制，通过整合政府职能、促进区域融合，实现功能互补、统筹发展的一种行政管理模式。党的十八大、十八届三中全会明确提出，建立有利于促进科学发展、有利于减少政府层级、有利于优化资源配置、有利于提高社会治理的行政区划体制。苏州市吴江区近年来坚持从实际出发，因地制宜决策，在“区镇合一”体制方面进行了有益探索，成为江苏省“区镇合一”建制最多和改革绩效突出的区域之一，在全国产生了比较大的影响。
“区镇合一”体制优势
园区与政府的关系，多年来一直是行政体制改革前沿问题，各地都在努力探索。鉴于园区在我国改革开放、经济社会发展、公共服务等方面的巨大影响，考虑到我国园区管理实际存在的体制机制问题，根据行政体制改革总的要求，当前园区改革应该放在行政区划调整框架之内。吴江按照这一改革路径，历时7年，首先从错位发展、有序竞争的角度，提出发展沿沪、沿浙、沿苏（州）、沿湖（太湖）的“四沿”片区经济的战略目标，在条件成熟后对园区和镇级政府进行整合，从而加快统筹区域发展、推进城乡一体化的进程。“区镇合一”体制优势有以下几点。
提升区域功能，彰显片区特色。“四镇合一”改革，不仅充分利用了吴江沿沪、沿浙、沿苏、沿湖的区位优势，还充分挖掘和放大了同里镇（世界闻名古镇）、黎里镇（江南闻名古镇）、盛泽镇（中国著名四大绸都之一）、松陵镇（东太湖生态）的特色文化优势，实现了区的经济优势和镇的文化优势双重叠加。
精简机构职能，提高服务效能。根据“精简、统一、高效”原则，实行区镇“一套班子、两块牌子”运行方式，整合资源，归并职能，增强效能，提升公共服务水平。
坚持高点定位，科学规划布局。在发展定位上，充分发挥沿苏的政府服务优势，沿沪的资源实力优势，沿浙的市场机制优势和沿湖的生态环境优势。在规划布局上，实现经济发展和生态环境交相辉映，历史风貌和现代气息和谐共生，文化传承和创新创造齐头并进。按照“行政机构做减法，资源集约做加法”，统筹优化四大片区布局，产业实现错位和协调发展，全面提升区域整体发展素质。
破解二元结构，统筹城乡发展。“区镇合一”统筹了“新型城镇化”与“新农村建设”，促进人口、资源、产业集中紧凑发展，体现了体制机制创新的活力，为破解城乡二元结构、构建城乡一体化发展新格局探索新路。
“区镇合一”体制存在的问题
现在“区镇合一”体制取得了一定成效，但由于“区镇合一”尚处在探索发展阶段，改革中一些问题也开始浮出水面，主要有以下几方面。
行政层级增加，部分决策执行效能降低。“区镇合一”后，与原乡镇管理体制比较，管理摊子更大，行政层级更多，增加了行政运行周期，使得部分决策执行效能降低。
部分管理重叠，部分职能弱化。“区镇合一”后一些镇与区重叠的行政机构设置得到了优化，但是部分机构重叠现象依然不同程度地存在，甚至一些事务存在多头管理或管理真空现象。
机构撤并整合，部分基层服务乏力。“区镇合一”体制有利于集中力量办大事，但投入往往倾向中心镇区。被撤并老镇区在环境、教育、医疗卫生等公共配套服务投入相对不足，尤其是直接与百姓生活相关的社会事业方面的服务相对欠缺。另外，由于区镇的整合和扩大，区镇机构直接管理的区域更大。为了更好开展就地服务，区镇在辖地内下设办事处，但是办事处人手不足，一般只设2~3名工作人员，而且也没有足够权限，未能真正发挥作用。
领导身兼多职，部分履职分身无术。“区镇合一”后，部分领导身兼数职，承担了更多的社会管理事务，牵扯了太多的精力。虽然区镇行政职能实行了整合，但园区与镇是两种不同性质的行政机构，其职能侧重点不同。园区侧重于经济管理，主要任务在于加强平台建设，优化投资发展环境；党群机关，侧重于社会管理，是一种并联式工作格局。身兼多职的领导成员面对繁杂事务时，往往无暇兼顾处置。
“区镇合一”体制改革建议
今后一段时期，是吴江区经济社会全面发展的关键时期，更好地推进“区镇合一”体制，有利于新型城镇化建设。为此，提出几点建议。
在顶层设计中完善“区镇合一”领导体制。一是领导体制科学化。“区镇合一”事关行政管理的大整合，牵一发动全身，必须在改革中加强顶层设计。建议科学设计“区镇合一”领导体制，完善工作机制，强化开发区管委会的统筹协调职能，建立联席会议制度，确保经济和社会建设有一套运转高效的领导体制来保障。二是管理体制扁平化。简化行政层级，预防和消除“梗阻”现象，科学设置突发事件应对机制，建立最快的上下信息交流沟通管道。
在职能转变中提升“区镇合一”服务效能。一是全面推行“负面清单”管理模式。以“区镇合一”为契机，进一步加快推进政府职能转变，加快推行“负面清单”管理模式，推进网上办事和网上审批制度，加大区镇行政服务中心建设力度，推行“一站式办结”机制。科学设定领导干部的职责权限和管理服务范围，加强体制机制建设，解决领导兼职过多问题。二是推行简政放权和服务下沉。建议强化辖区内街道办事处职能，尤其是要通过下放权力、配足人力、给足经费，加强被撤并镇办事处的职能，拓宽办事处服务范围，探索从居民管理向社区治理、农村建设等领域拓展的路径，充分发挥办事处就地服务的优势，切实解决群众办事难和办事烦的问题。
在科学规划中构筑“区镇合一”更广空间。一是规划布局科学化。在区级层面根据不同区镇的特点，科学规划产业布局、社会事业发展重心，做到资源要素突出，各种优势互补、错位补位发展。各镇区要结合区域实际完善区镇经济社会发展规划，对区镇工业、商业、生活住宅等进行科学布局。二是公共服务均等化。社会公共服务资源要平衡投入，防止资源过度集中于中心镇区而相对忽视老镇区建设。三是扩权强镇前瞻化。对经济发达镇区，要超前考虑区镇经济社会发展需要，敢于突破现有体制机制瓶颈，适时试行扩权强镇，完善机构和人员架设，为区镇发展提前打好桩、铺好路，确保“区镇合一”发展中的要素供给和公共服务能够及时跟进到位。
