三、化解产能过剩矛盾
在市场经济下，适度产能过剩是正常现象，可由市场自行调节，也有利于形成有效的市场竞争。但过度的产能过剩不仅会造成社会资源的巨大浪费，阻碍产业结构升级，如果不及时加以化解，还可能引发市场恶性竞争、职工大量下岗、银行不良贷款增加等问题，形成系统性风险，影响民生和社会稳定大局。政府真正需要关注的是过度的产能过剩。当前，产能过剩呈现出以下基本特征：一是产能过剩行业基本上是原材料型、高能耗型行业。2012年，粗钢、电解铝、水泥、平板玻璃、造船等行业产能利用率均低于75%，加之大量在建和拟建项目，这些行业产能过剩矛盾仍在加剧。二是绝对产能过剩与相对产能过剩并存。钢铁、水泥、电解铝等行业产能已远远超过市场需求，出现了绝对产能过剩。但太阳能光伏、风电设备等行业产能过剩主要是外需急剧萎缩所致，可随着世界经济回升和国内市场启动得到缓解，属于相对产能过剩。三是总量过剩与结构性过剩并存。钢铁、平板玻璃、造船等行业主要是低端产能过剩，而高端产能不足。2012年我国进口钢材1366万吨，特别是用于大型及超大型变压器、高档汽车、高档家电、风电、核电等高端装备制造的钢材还需要进口。
产能过剩既受经济周期波动影响，也有产业和市场内在规律因素，但根本原因还是相关体制机制不健全。一是不合理的经济结构和发展方式。长期以来我国产业发展方式粗放，高耗能、高物耗、高污染问题突出，低附加值产品比重偏高，产业结构不合理，产能无序扩张严重。二是相关体制改革不到位。在现行税制和政绩考核制度下，各地青睐两高一资等GDP和税收收入贡献较高行业的投资，客观上造成一些行业产能膨胀。在现行投资审批核准制度下，政府对企业投资干预过多，甚至出现违规审批情况，增加了市场交易成本，扭曲了企业决策行为。三是市场退出机制不健全。有关节能环保法律规定的惩罚力度不足，土地、能源、资源等要素成本没有完全内化为企业生产成本，难以对企业退出形成有效的倒逼机制。资本市场、产权交易市场不完善，无法满足企业退出有关产权交易和产权重组的需要。部分税收减免、补贴等优惠政策，容易诱发企业盲目投资冲动，也弱化了企业主动退出的意愿。
中央提出坚持把化解产能过剩作为产业结构调整的重点。我们必须按照“尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治”的总原则和“四个一批”的思路，通过深化改革，落实责任，建立长效机制，稳扎稳打做好化解产能过剩工作。
（一）厘清政府和市场的边界。必须把思想和行动统一到中央的要求上来，不囿于一城一地的得失和眼前利益，坚定不移化解产能过剩。要加强统筹规划，建立政策联动机制，形成工作合力。坚持用“负面清单”的思想方法，发挥市场基础性作用，凡是市场和企业能决定的都交给市场和企业。增强中央与地方互动，及时发布全国及各地产能信息，对产能进行科学引导，防止在抑制产能过剩问题上“一刀切”，疏堵结合，既要考虑产能调整全局，又要顾及地方资源优势和发展经济的合理诉求，通过先进产能置换等方式逐步推动，用发展的办法解决前进中的问题。
（二）深化体制改革。深化投资管理体制改革，简政放权，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，减少政府对企业投资活动的干预，落实企业的投资自主权。深化财税体制改革，形成有利于促进工业转型升级的税收制度。加快资源性产品价格改革，使土地、环保以及相关社会成本内化到企业成本中，发挥价格对引导经济行为、调整经济结构的积极作用。完善政府绩效考核和领导干部选拔任用机制，将创新、绿色、可持续发展以及社会效果等指标纳入政府考核体系，从制度上抑制投资冲动，减轻产能过剩压力。
（三）完善工作机制。政府要主动做好该做的事，综合运用经济的、法律的、技术的以及必要的行政手段抑制过剩产能。经济手段方面，通过实行差别电价等政策，提高产能过剩行业企业生产成本，倒逼企业退出过剩行业。法律手段方面，进一步修改完善节约能源、环境保护等法律法规，同时加强对工业企业执行环保、安全等法律法规和强制性标准的专项监督检查，建立协调统一的管理体系。技术手段方面，进一步完善节能环保标准，重点强化“两高一资”行业能耗、水耗、环保、资源综合利用，以及土地、安全等硬性约束指标，倒逼落后产能退出。
（四）加快产业自身转型升级步伐。加大企业技术改造力度，对应用新技术、新工艺进行节能和环保改造、生产高附加值产品、有市场需求的项目继续给予支持。积极推动企业开展跨地区、跨所有制的兼并重组，支持优势企业兼并或重组布局合理、技术装备先进、节能环保达标、土地利用合法但项目未经规范审批的企业，提高产业集中度。对于大多已进入产业发展成熟阶段、存在产能过剩和过度竞争的传统制造领域或产品，通过联合建立境外工业园区等方式，加快“走出去”步伐，充分利用国际市场消化过剩产能。
