2013年2月，工业和信息化部发布了《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》（以下简称《指南》）。随即，工业和信息化部在陕西召开了全国地方电子政务公共平台顶层设计工作座谈会，着手在全国范围内推动电子政务公共平台顶层设计。
《指南》一经出台就引起了各级政府部门的广泛关注，分析其主要原因在于它将云计算的先进技术与顶层设计的总体思路结合在一起，直面在智慧城市与电子政务建设过程中普遍存在的资源整合及共享难题，为各地电子政务公共服务平台建设指明了一条可行的道路。
政务云建设的老问题
长期以来，信息系统资源整合与共享一直是电子政务建设的痼疾。近年来，智慧城市兴起后，这个问题也成为了智慧城市建设绕不过去的一个“新”课题。无论是电子政务建设，还是智慧城市建设，这两种与政府信息化密切相关的建设模式都不是在一张白纸上作画，都要在现有信息化建设成果和水平的基础上，充分利用已有硬件、软件、数据资源，借鉴、总结前期建设的经验，才能在一个更高的层次上开展建设。
1、智慧城市“信息孤岛”普遍存在
目前，我国有154座城市在“十二五”规划中提出要建设“智慧城市”，有140座城市将要入围国家智慧城市试点，包括北京、上海、广州、南京等，但大多数城市不得不面对的问题，就是城市各部门的信息系统之间相互独立，在信息系统资源的综合开发应用方面较少，信息孤岛的现象普遍存在。
2、电子政务“条块分割”问题突出
电子政务方面，项目建设经费来源多样，有发改委的工程项目、财政部的行政经费、科技部的专项资金等等，各条线有各条线的管理要求，电子政务建设在国家层面尚未形成统一的管理体系。
从各部委电子政务系统建设的布局来看，由于各部委信息化建设是在一种分散体制下展开的，一个部委一个“金”字工程，一个办、厅、局一批信息系统，最终造成了国家电子政务信息孤岛、重复建设、纵强横弱等问题。各部委的信息化投入越多，形成的信息化壁垒就越高，严重影响了电子政务的投资效率和产出成果。
3、云计算资源整合效用遭遇机制瓶颈
纯就技术而言，云计算技术可以推动实现信息系统资源较高水平的整合与共享。然而，在智慧城市建设与电子政务实施过程中，受制于机制约束，云计算技术只能作为一种补充技术、一种试验技术在局部范围内得到应用，其作用更多地体现为对现有信息系统进行有限地修补，云计算技术的潜能和优势无法充分发挥。
问题越积越多，影响越来越大，信息系统资源整合与共享难题已经到了非解决不可的时候了。在解决问题的实践中，管理部门已经认识到这个问题不仅仅是一个技术问题，更是一个管理问题，需要自顶层进行统筹安排和总体规划。在这样的背景下，《基于云计算的电子政务公共平台顶层设计指南》适时出台。
政务云建设的新方法
充分理解《指南》所表达的思想，抓住《指南》的精髓，有利于更好地指导电子政务建设。
1、《指南》清晰指明“顶层设计”的设计路径
有关电子政务的顶层设计在业内呼吁已久，如何做“顶层设计”，《指南》提出了方法和路径。第一，公共平台顶层设计要密切结合电子政务发展实际，指导电子政务公共平台建设实施和应用服务。第二，要以需求为导向，系统框架和服务功能设计要满足各政务部门的需求。第三，要以效益为根本，要提出电子政务公共平台降低建设和运行成本、提高基础设施利用率的量化目标，确保建设和应用取得成效。此外，《指南》提出了顶层设计的实施保障：要明确电子政务公共平台的建设原则、实施步骤和运行保障的制度措施，确保顶层设计可实施；明确电子政务公共平台建设、运行、服务和管理机制，完善信息安全管理措施，确保平台可持续发展等等。
2、《指南》全面诠释“公共平台”的作用机理
既然提出顶层设计，为何以公共平台为载体？《指南》阐述了公共平台的作用机理。《指南》指出，电子政务公共平台是统筹利用已有的计算资源、存储资源、网络资源、信息资源、应用支撑等资源和条件，统一建设并为各政务部门提供基础设施、支撑软件、应用功能、信息资源、运行保障和信息安全等服务的电子政务综合性服务平台。从概念上即体现了电子政务公共平台的用途。此外，《指南》还对公共平台的作用进行了详细描述，首先，该平台将实现数据和业务系统与承载的技术环境分离，即各部门基于电子政务公共平台实现数据和业务系统的建设与完善，不再需要单独自建、更新和升级技术环境。其次，统一由平台为各部门实现政务、业务目标提供公共的技术环境和服务支撑。再者，满足跨地区、跨部门、跨层级信息共享，以及行业系统与地方应用条块结合的需要。可以说，公共平台从软硬件的建设、部署到信息资源的利用与安全维护等方面，都做了统筹设计与安排，以避免类似以往的孤立建设造成的信息孤岛现象，有利于信息系统资源整合与共享，并促进政务业务流程重组与优化。
3、《指南》强调发挥“云计算”的技术优势
《指南》对云计算的价值做出了充分的肯定，正是云计算技术使电子政务信息系统资源共享与整合成为了可能。《指南》中提到，充分发挥云计算虚拟化、高可靠性、通用性、高可扩展性等优势，利用现有电子政务基础，建设完善电子政务公共平台，支撑各部门应用发展，促进跨地区、跨部门、跨层级信息共享。具体体现在“推动数据和业务系统与承载的技术环境分离”、“实现基础信息共享和统一”、“实现基础设施和资源共享运用”、“提供公共的技术环境和服务支撑”等方面。云计算技术的潜能和优势在《指南》的指引下将进一步得到发挥，并促使电子政务信息系统资源共享与整合真正落实。
政务云建设的几点建议
《指南》的及时出台，为政务信息化建设提供了有效指引，但这些指引要转变为实实在在的工作推动力，还需要各级政府部门充分结合自身发展需求，因地制宜抓好落实。为此，我们建议如下：
1、以顶层设计为抓手，做好规划
技术方面，要紧扣《指南》中覆盖的系统架构、基础设施服务、支撑软件服务、应用功能服务、信息资源服务、信息安全服务、应用部署、运行保障服务以及服务实施这九个方面的设计内容，在本单位信息化实践的基础上，分析未来数年的信息化建设需求，提炼上述设计领域的共性规律，取舍、细化、深化《指南》中的各条约定，自顶而下构建好整体技术框架。
管理方面，要吸取以往“规划容易，落实难”的教训，把执行机构建设作为最重要的管理保障措施来抓实。执行机构是真正提供电子政务公共服务的组织，负有建设、运营和管理电子政务公共平台的职责，是总体规划落实的关键所在。因此，无论是由政府部门另行组建，还是委托第三方担当这一角色，都要在规划时就予以明确。
执行方面，要勇于打破条块分割体制，在完整的横向资源整合与共享规划的基础上，从单个政务部门入手试点，初步成功后再向其他政府组成部门进行横向扩展，运营成熟后再向所有平行政府部门进行推广，最后再向下级政府部门延伸并与上级政府部门进行平台对接。
2、以电子政务公共平台建设为重点，循序渐进
《指南》告诉我们，建设统一的电子政务公共平台是破解资源整合难题的唯一手段，也是未来几年电子政务和智慧城市建设的重点所在，然而，这项工作不可能一蹴而就，先易后难，逐步推进是这项工作推进过程中要秉承的基本原则。
电子政务公共平台是一个综合平台，它可以看成是一个由硬件公共平台、软件公共平台、数据公共平台、安全公共平台，运营公共平台共同构筑的复合平台。建设单位可以从硬件公共平台建设入手，统合计算资源、存储资源和网络资源，形成硬件资源池，构建好硬件公共平台。在硬件公共平台之上，再搭建面向SOA的支撑软件架构体系，规划好基础能力组件和业务能力组件，建好应用部署平台、发布平台和管理平台。在软硬件公共平台之上，就可以进一步梳理出政务信息资源目录，制订好政务基础库、主题库标准，建设数据交换与共享体系并配以相应支持工具，最终形成数据公共平台。在建设硬件、软件、数据公共平台的过程中，建设单位应根据需要来配套建设安全公共平台和运营公共平台。
3、以云计算技术为核心手段，全面铺开
云计算技术是新一代信息技术中的核心技术，它完整地覆盖了硬件、软件、数据各个技术架构层次，不仅可以解决用户的业务问题，还可以为用户带来资源整合，动态调配、按需使用、节能降耗等一系列的集中管理好处。因此，在建设电子政务公共平台过程中，建设单位应当将现实需求与云计算的技术特点有机结合起来，找好建设平衡点，既不要超前建设，也不要限制未来云技术的潜力发挥。这方面的最好实例就是应用支撑层中如何取舍PaaS平台建设的问题。
总之，通过《指南》制订出总体规划，再在总体规划中围绕电子政务公共平台确定工作目标和重点任务，同时充分发挥出云计算技术的优势，新一轮的电子政务建设必然大有可为。
