创新城镇化融资模式把握好八大着力点

近来财政部门力推的PPP模式，即公私合作伙伴关系模式就是政府和市场合作提供混合产品的最佳案例，PPP是指政府与国内外民营机构签订长期合作协议，授权民营机构代替政府建设、运营或管理基础设施（如道路、桥梁、电厂、水厂等）或其他公共服务设施（如医院、学校、监狱、警岗等）并向公众提供公共服务，国外最早由英国在1992年提出并在经济类基础设施和公共服务设施中得到广泛应用。在这种融资中，政府通过授予特许经营权、合理定价、财政补贴等方式引入社会资本，企业和政府共担责任、风险分担、利益共享，是一种多赢的结果，这有利于提高公共产品和公共服务的资源配置效率，有利于减轻政府财政投入压力，也有利于防范债务风险。

2010年国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010] 13号），这被称为促进非公有制经济发展的“新36条”，其中就明确指出“对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入；将民办社会事业作为社会公共事业发展的重要补充，统筹规划，合理布局，加快培育形成政府投入为主、民间投资为辅的公共服务体系”，而且对各部门开放工作分工作了40项重点部署，这实际上涵盖了城镇化的大部分领域，因此，推广公私合作模式的融资方式将大有可为。根据中央精神，各部门也相继制定了具体的制度文件，涉及教育、医疗、养老、保障性安居工程、市政公用事业、金融、国土资源、电信、电力、能源、水土保持工程等诸多领域，为公私合作提供混合产品提供了广阔空间。

未来城镇化融资中的八项着力点

新型城镇化是破解中国经济结构矛盾的重要手段，是提升全体国民福利的必由之路，也是中国实现现代化的加速器，城镇化任务众多需要各方努力共同推进。未来城镇化融资要把握好以下八个着力点。

第一，城镇化规划必须要做好规划融资评估。城镇化建设所设计的基础设施要考虑长远，不能急于求成，因此城镇化的规划要有一定的规划融资可行性评估方案，对城镇化所有可能的融资渠道进行梳理，区分哪些是现实的资金来源，那些是未来的资金来源，哪些领域需要政府资金投入，哪些领域可以放给民间资本或采取何种公私合作融资方式。同财政的中期预算平衡理念一样，城镇化融资也要有中长期动态平衡理念作支撑，不能因为有资金缺口就放弃好的规划。关键是要对每一年度的各类项目进行合理布局，做到动态优化，只有做好融资评估才能让城镇化规划落地实行。

第二，以基本公共服务均等化来推进新型城镇化。基本公共服务均等化可以保障民众享有基本的教育、医疗、社会保障、住房等基本需求，这是政府在新型城镇化中必须要做好的工作，将城镇化因素融入其中，推动要素自由流动。要加快建立和农村居民市民化相联系的财政支出分类标准和城镇化转移支付体系，科学测算城镇化所带来的一系列成本，合理划分各级政府事权和支出责任。基本公共服务属于政府应该“托底”的领域，政府要加大投入保证基本公共服务的公平，同时要根据现实发展和财力状况合理设定某一段时期的支出标准，不能超越发展阶段。

第三，在风险可控的前提下推进PPP融资模式。大量的城市基础设施、市政公用事业支出领域已经向民间资本开放，财政部门要通过科学的合作融资机制设计充分体现财政资金“四两拨千斤”的乘数效应，同时实现政府和社会资本的双赢。PPP融资要实现各方利益共享、共担责任、共担风险的目标，双方不能只看到收益，还要加强对项目风险的分析评估，私营部门要通过完善的公司治理机制控制项目运作中的技术、财务、运营风险，公共部门要建立公开透明的法律环境降低投资风险，通过政府采购、财政补贴、税收优惠等来保证项目对私营部门投资的激励，采用租赁-建设-经营(RBO)、购买-建设-经营(PBO)、建设-转让-经营(BTO)、建设-经营-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)等形式与民营企业合作，同时建立风险防范和化解机制来避免地方财务状况恶化等不良后果。

第四，完善地方税体系，逐步减弱对土地出让收入的依赖。当前地方财政自主性较低的一个重要原因是地方税体系不完善，税种分散，规模较小，随着营改增的推进，未来地方税收自主性不可避免受到冲击，完善地方税体系必不可少。通过资源税改革、推进房地产税立法、增加共享税中地方分享比例、开征零售税等举措来增强地方税收自主性。随着地方税收自主性增强，对传统土地财政的依赖度会逐步降低，有利于土地集约经营和城市空间的合理布局，有助于实现城镇化发展的可持续性。

第五，拓宽城镇化融资渠道，建立地方债券发行管理制度。国外经验表明，地方债券是城市基础设施和公用设施建设的融资来源之一，城市可以根据自身财力和经济社会发展需求自主发行地方债券，这是未来的改革方向。除了规范已有的地方融资平台外，未来要建立起一套完整的地方债券发行管理制度，编制政府债务预算才是正道，但需要建立必要的约束条件，这些约束条件是地方债券合法、合规、高效运作的基础。

首先，加强地方政府信用评估，强化市场约束。通过鼓励各类中介组织发展来培育政府信用评级市场，评级的核心是地方偿债能力和偿债意愿，信用评级有助于提高投资者对地方债的收益与风险认知程度，帮助市场更好地对债券定价，有助于分散风险。评估指标中，除了现有的财政预算收支等流量指标外，政府资产负债等存量指标正日益成为各类评估的重点，中国政府财务报告制度的建立还在进行中，需要加快推进。通过发行地方债券，让资本市场来约束地方政府发债行为。

其次，逐步建立地方政府债务预算制度，强化预算约束。建立地方债务预算制度，将地方债务收支纳入预算管理，政府年度和跨年度的举债预算必须提交同级人大审批，接受人大代表讨论、质询，并报上级政府备案，债务预算要和其他政府预算一样进行预算公开，接受各界监督。

再次，建立“以结果为导向”的债务融资考核制度，强化行政约束。地方举债的主体是地方政府，要改革对地方政府的行政考核，建立“以结果为导向”的债务融资考核制度，对债务使用管理进行全面考核，包括对政府和主要领导的责任追究制度，减少“形象工程”和不切实际的建设所造成的过度举债风险。

最后，规范的债务预算管理还包括风险防控。除了强化已有的财务内控机制外，还可以从地方国有资产经营收入、土地收入以及预算收入中计提部分资金作为偿债准备金以防范和化解债务风险。

第六，扩大政策性金融的服务功能。商业银行的贷款期限主要是中短期，而政策性金融期限长、利率优惠，可在社会保障房、市政公用设施、基础设施上发挥积极作用。目前国家开发银行除了发挥其传统的基础设施贷款优势外，还成立了住房金融事业部，这有利于解决城镇化中的社会保障房建设资金不足的问题。其他政策性金融机构像进出口银行、农业开发银行等要继续加大对进出口、城乡一体化、“三农”等领域的资金支持力度。需要注意的是政策性金融机构在创新金融工具时务必要控制好债务风险，做好资产和负债的动态平衡。

第七，创新金融服务，促进城镇化发展。和高度城镇化相匹配的产业结构应以服务业为主导，这离不开金融业的信贷服务支持，对金融业自身发展也是机遇。除了改进已有的金融服务业外，还要充分运用各种金融工具进行组合创新，充分利用融资租赁、信托、融资担保等手段，消除金融服务壁垒，推动全社会资本的优化配置；借助快速发展的互联网金融来实现普惠金融和小微金融目标，让城市成为创业的热土和就业的主渠道，在服务新型城镇化的道路上做大做强金融服务。

第八，财政发行新型城镇化专项债券，央行[微博]用外汇储备购买。新型城镇化所需的庞大资金需要多元化融资渠道来支持。中国有以美元为主的数额庞大的外汇储备，但要承担美元贬值、海外投资失误等风险，不妨把目光投向国内市场，拿出部分外汇资产来置换债券，将这部分资金注入到新型城镇化建设中去，例如发行社会保障专项债券或基础设施专项债券，央行动用外汇储备来购买债券，这属于资产等价置换。当然，考虑到外汇储备对汇率的稳定作用，使用的外汇资产比例需要科学测算。