新型城镇化实践的徐州路径

徐州市位于我国“两横三纵”城市化空间格局的东陇海城市集群区，辖5区5县(市)，2013年常住人口1006.85万，其中农村人口679.99万人，GDP4435.82亿元，占全省的7.5%，是江苏省农村人口最多、经济发展进程滞后于苏南的地级市。徐州市遵循新型城镇化发展规律，坚持新型工业化带动城镇化、信息化提升城镇化、农业现代化助推城镇化，以人为本践行城镇化，新型城镇化规划市域全覆盖，新型城镇体系协同发展，探索新型城镇化路径的特色显现。2007-2013年，徐州市人口城镇化率由45.8%提高到58.1%， 2013年高于全国平均水平4.37百分点年均增长2.05%;人均地区生产总值由33928元提高到51714 元，年均增长2964元，2013年高于全国平均水平9909元;农村人均纯收入由5534提高到12052元，年均增长13.85%，2013年高于全国平均水平3156元;2013年市区户籍人口332万，建成区面积253平方公里，为东陇海地区城市群的特大型区域中心城市。新型城镇化实践的徐州特色路径，对于推进苏北乃至淮海经济区新型城镇化具有重要现实意义。

一、“就地”原则：徐州新型城镇化的“立足点”

面对农业人口基数大、城镇建设用地紧张、城镇非农产业发展缓慢和城乡不协调的新型城镇化实践困境，徐州市着力在减少农村人口占比，扩大城镇建成区面积，促进城镇产业优化升级，统筹协调城乡发展等方面寻求“就地”破解路径：人口以就地转移为主，通过体制机制创新，既减少农村人口又增加农民收入和福祉;土地以就地置换为主，通过旧镇旧村改造、土地“增减挂钩”“梳理”出建设用地增量，既满足城镇建设用地增长需求又守住农村农业用地“红线”;产业以就地发展(特色资源优势)为主，通过产业规划和财政资金导引与市场资本运作相结合，形成有序发展和多元化投入机制，促进非农产业城镇集聚和工业服务业优化升级;在城乡统筹协调发展方面，通过建设新型城市城镇体系和社会主义新农村，既扩大城市城镇体系对城镇化人口增量的吸纳能力又使“留守农民”享有新型城镇化的“红利”。

第一，通过创新体制机制，就地转移农村人口，突破减少农村人口和增加农民收入及福祉困境。新型城镇化的灵魂是以人为本，尤其是以“农村人口减少”和促进农民增收及福祉增进为主要内容的以农民为本。徐州市通过农业用地向规模经营集中、农民居住区向社区集中、非农企业向园区集中的“三集中”，通过集体资产所有权、土地经营承包权、宅基地及住房置换为股份合作社股权、城镇保障和住房的“三置换”，通过社区股份合作、土地股份合作和农民专业合作的“三合作”的体制机制创新，突破减少农村人口和增长农民收入及福祉困境，使农业转移人口市民化推进机制作用下的强农惠农政策转化为农民看得见、摸得着的实惠。2010-2013年，徐州市GDP增长率达到13%以上，城镇化带动农民人均纯收入由2010年的7955元增加到2013年的12052元，年均增长16.35%;农民人均纯收入连续4年超过城镇居民收入增幅。在稳定农民务农收入增长的基础上，广辟城镇非农业工资性收入以及非经营性收入渠道，使农村人口减少进程中的农民切实增加福祉。

第二，通过土地整理及市场化运作，土地就地置换，突破守住“耕地红线”和城镇建设用地增长困境。建立规划统筹、政府引导、市场运作、公众参与、利益共享的城镇低效用地再开发激励约束机制，尤其是通过构建农村土地综合整治及市场化运作机制，促进规划范围内的农村自然居民点“合并”和土地“整理”市场化，突破守住“耕地红线”和城镇建设用地增长困境，有效盘活利用效益低下的农村建设用地。沛县建立城乡统一建设用地市场交易平台，由兴田农村土地整理有限责任公司统筹运作：退出的集体建设用地由村集体经济组织或原使用人负责复垦，对置换的建设用地指标或占补平衡增加指标在综合交易平台上市交易;没有实现交易的，由兴田农村土地整理有限责任公司兜底收购。通过城乡建设用地增减挂钩，工矿废弃地复垦利用的“占补平衡”和“增减挂钩”机制，既满足农村耕地红线的保障要求，又提供城镇建设用地的有效供给，实现了新型城镇化进程中的土地优化配置。丰县华山镇依据规划先后实施居民搬迁工程，四个村拆迁631户，节约村庄建设用地477亩。在推进城镇化过程中进行有效的体制机制创新：中心镇建设用地计划优先、土地整理项目优先、土地指标供应优先，且获土地出让净收益100%返;推进城镇集体资产市场化经营;拓宽投资融资渠道，引导民间资本投资城镇基础设施建设。沛县农民退出宅基地后进城镇创业或就业的，享有免费劳动技能培训、免费创业指导和职业介绍等优惠政策与服务，享受汉源村镇银行8万元额度以内、利息下浮10%的“民富通”小额创业贷款优惠政策。

第三，通过产业规划和财政资金导引与市场资本运作体制，产业就地发展，突破非农产业城镇集聚及优化升级与城镇化资金短缺困境。城镇化、工业化、信息化、农业现代化“四化同步”的产业规划是推进非农产业城镇集聚及优化升级和农业发展的重要支撑。徐州市以产业规划先行，在推进农业现代化进程中，引导土地适度集中规模经营，有效地推进农业机械化;在发展非农产业进程中，通过园区化既引进工业和服务业企业，又实现非产业集聚发展;在构建城镇非农产业就业支撑体系中，强化城市城镇体系专业化分工协作，构建大中小城市和中心城镇特色鲜明、优势互补的产业发展格局。沛县大屯镇按照产业规划导引，基础设施建设以政府投入为主，城镇产业发展以市场化推动为主的思路，加大招商引资力度，引导社会资金投入临港产业园建设，引进资本35.82亿元，建设16个现代服务业项目、21个工业项目和5个现代农业项目，在突破非农产业城镇集聚及优化升级与城镇化资金短缺困境的同时，取得推进新型城镇化显著成效。

徐州市在坚持“就地”原则的前提下，通过建设新型城市城镇体系和社会主义新农村，突破了统筹城乡发展和促进城乡居民收入增长困境。加大统筹城乡发展力度，促进新型城镇化和社会主义新农村建设协调推进，是着力突破统筹城乡发展和促进城乡居民收入增长困境的迫切需要。徐州市着力构建“1530”新型城市城镇体系和社会主义新农村建设为重要内容的土地城镇化空间优化格局，即1个东陇海地区城市群特大型区域中心城市——徐州市区，5个中等城市——丰县、沛县、睢宁县、新沂市和邳州市城关镇区，30个中心镇的城市城镇体系建设有序展开;坚持充分尊重农民意愿的基础上优化自然村庄布局，试点建设规划指引下的中心村居住区，社会主义新农村空间优化特征显现。通过统筹城乡发展，2013年农村居民收入增率高于城镇居民2.5个百分点，城乡居民收入比由上年的2.02降低到1.97;2014年上半年，徐州城乡常住居民人均可支配收入同比增长10.6%，高于江苏省平均增幅0.5个百分点，其中城镇常住居民、农村常住居民人均可支配收入分别高于江苏省平均增幅0.3、0.6个百分点。通过建设新型城市城镇体系和社会主义新农村，城乡基础设施及承载能力明显增强，城乡生活融合，新型城镇化质量快速提升。

二、“引领”机制：徐州新型城镇化的“着力点”

徐州市注重人口城镇化、土地城镇化与经济城镇化协同推进，注重城镇化与工业化、信息化、农业现代化的同步发展，探索推进新型城镇化发展的“着力点”：以新型城镇化空间规划的有序“落地”机制引领城乡土地空间优化;以产权收益分配为核心的改革机制引领新型农村产权和土地管理制度创新;以农业为“根基”的特色城镇非农产业发展的就地城镇化内在机制引领中心镇发展;以广辟资金来源的市场机制导引新型城镇化资金多元投入。

第一、规划先行，引领新型城市城镇体系的科学构建。推进以工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中为重要内容的新型城镇化发展，政府制定规划政策导引是推进新型城镇化发展首要的着力点。徐州市坚持市、县、镇新型城市城镇体系规划全覆盖，财政先后出资4500万元，规划“1530”新型城市城镇体系，即完善徐州市区空间布局，促进老城区、新城区、经济技术开发区和高铁商务区融合发展，推动铜山区和贾汪区加快融入主城区;细化城市发展规划，加大城市转型力度，加快基础设施建设、城中村和棚户区的改造;依托5个县(市)城关镇区发展，稳妥调整区划，推进人口、产业集聚，把邳州和新沂市城关镇区建成东陇海线重要节点型中等城市，丰县城关镇区建成苏鲁豫皖跨省际型中等城市、沛县城关镇区建成新兴滨湖型中等城市，睢宁县城关镇区建成中等商贸型城市;引导30个中心镇区发展，分别建成工业型、综合型、商贸旅游型中心镇，形成功能完善、各具特色、宜居宜业的新型城镇。2013年常住人口超过户籍人口6.9个百分点。

第二，产业支撑，引领新型城镇经济体系的科学构建。在推进工业化、信息化和农业现代化同步发展的载体和平台建设中，产业支撑是推进新型城镇化发展不可替代的着力点。徐州市通过建设以工程机械为主的国际装备制造业基地、能源工业基地、现代农业基地和商贸物流中心、旅游中心，提升其市区在东陇海地区城市群区域特大中心城市的集聚和辐射功能;同时特别注重中心镇特色产业支撑。一方面，大力推进市区产业集聚，发挥其产业集聚“高地”领引作用;另一方面，注重提升中心镇综合竞争力和经济贡献度，使之成为发展中小企业的城乡协同“枢纽”。产业支撑，尤其注重发展中心镇非农产业领引：挖掘以农业为“根基”的中心镇非农产业发展潜力，发挥中心镇涉农产业集聚空间优势;按照产业集聚发展的要求，加大招商引资力度，既引进与中心镇涉农产业相关的项目，更是千方百计引进可规模接纳农村转移人口的新兴产业类项目;满足“三农”需求的商贸服务业，拓展农村消费市场;加快建设中心镇现代农业园区产品市场，实现农产品产业链提质增量，以此引领以农业为“根基”的中心镇非农产业发展。在中心镇非农产业发展壮大的过程中，积极有序地推进户籍制度改革，及时明确务工人员的非农身份，以利中心镇逐步发展为小城市。

第三，产权明晰，引领新型农村土地管理体系的科学构建。在推进农村土地管理制度改革，建立农村产权流转交易市场中，明晰产权是推进新型城镇化发展内在的着力点。徐州市全面明晰农村集体土地所有权、农村土地承包经营权、集体建设用地使用权，建立城乡统一不动产制度和信息共享制度;搭建自主处置农村产权交易平台，为农民进城镇后自主流转或处置农村产权创造条件;构建新土地管理体制，按照依法、自愿、有偿原则，探索建立进城镇农民承包地和宅基地流转或市场化退出机制;推进宅基地使用权置换城镇住房、土地承包经营权置换社会保障，促进农民进企业就业和向城镇居民身份转换;对置换出来的农民宅基地进行市场化优化配置，土地收益优先用于中心镇建设和置换农民拆迁补助;置换农民土地承包经营权作价评估后的收益，用于参加社会保险或入股分红。探索城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进城镇规模相挂钩的“地随人走”的“人地挂钩”模式，促进城镇经济和农村经济协同发展。

第四，市场主导，引领新型城镇化投入体系的科学构建。在加快投融资机制改革，建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制中，市场指引是推进新型城镇化发展决定性的协同点。投入机制是新型城镇化市场驱动体制的核心内容。构建“1530”新型城镇体系的难点是中心镇建设，中心镇建设的困难是资金缺乏。筹集城镇化资金，市场导引是关键。徐州市出台扶持中心镇发展的市场导引新型城镇化投入政策，即中心镇区的土地出让金净收益、城镇基础设施配套费等收入，除国家和省规定有明确用途外，全部用于中心镇建设;积极争取政策性银行、商业银行等金融机构贷款，采取多种市场化方式筹集建设资金;鼓励各类金融机构拓宽信贷范围，增加信贷品种支持中心镇建设;鼓励农村金融机构扩大贷款抵(质)押范围，推广“一房一权” 抵(质)押贷款。市场指引体制有效扩展了新型城镇化资金投入渠道。沛县杨屯镇通过开发工矿废弃地和老村建设用地复垦，获得建设用地指标增量1357亩，并通过建设多层和小高层住房对节省的土地进行市场化运作后获得资金2.6亿元。

三、“统筹”兼顾：徐州新型城镇化的“结合点”

面临新型城镇化进程中的新挑战，徐州市既在市域层面进行规划和政策导引，又在市区层面着力提升新型城镇化质量，探寻统筹应对新型城镇化挑战的“结合点”：统筹城市城镇体系协调，统筹城乡协调发展，统筹新型城镇化带动农村发展。

第一，寻求统筹城市城镇体系协调的“结合点”。新型城镇化进程的统筹城市城镇体系协调发展，面临城市城镇体系中的区域特大城市与中心镇协调发展挑战。一是区域特大城市、中等城市与中心镇的人口、产业和空间的时序联系弱，即城市城镇体系协调的时序性规划导引弱。中心镇发展产业项目支撑面临挑战，受区位条件、土地和投入限制，中心镇招商引资缺失优势，吸引外来投资者经商办企业的难度大，缺乏大型产业和特色项目支撑，从而难以有效地就地吸纳农村转移劳动力。二是城镇建设用地增量面临挑战。通过村集中居住区建设、废弃闲置地复垦等方式，有效增加了城镇建设用地供给;但中心镇建设用地指标难以满足其空间拓展的需要。三是城镇化进程面临中心镇建设资金筹集和环境优化困难。中心镇缺乏产业支撑和土地运作收益，中心镇建设资金严重不足。中心镇基础设施比较薄弱，环境优化面临挑战，尤其是垃圾中转站、公厕等环卫设不足，导致街道垃圾杂物清理能力不足。

明晰新型城镇化“新”字的丰富内涵，理顺特大城市、中等城市与中心镇的人口、产业和空间的时序联系，是徐州市寻求统筹城市城镇体系发展的“结合点”。一是统筹区域特大城市、中等城市与中心镇的人口、产业和空间规划，重点推进以“产业”兴“城镇”规划“落地”。二是中心镇发展“三优先”，即优先扶持中心镇农业转移人口就业平台建设，优先扶持中心镇基础设施建设，优先扶持中心镇域社会主义新农村集中居住区环境整治。三是寻求统筹区域特大城市发展的行政区划调整的区域治理路径，尤其是寻求通过股权融资、项目融资、特许经营等方式吸引社会资本投入，提高城市基础设施承载能力和拓宽城镇体系协调的融资渠道。

第二，寻求统筹城乡产业协调发展的“结合点”。新型城镇化进程的统筹城乡协调发展，面临“土地增减挂钩收益”的“城镇偏向”与“反哺三农”关系挑战：城镇与三农的“土地收益”分配存在“剪刀差”关系，即随着“土地增减挂钩收益”量的增加，城镇获得的“土地收益”增多，三农获得的“土地收益”减少。

理顺城镇与三农的“土地收益”分配“剪刀差”关系，是徐州市寻求统筹城乡协调发展的“结合点”。紧紧围绕建立城镇化多元化可持续的收益分配和投融资机制，推进城乡协调发展。一是统筹城乡“两区”建设，即一手抓农村新型社区建设，一手抓城镇产业园区建设，以城镇产业发展带动农民就地城镇化。通过先建后补、以奖代补、融资担保、贷款贴息等财政基础设施建设引导资金，放大财政资金在统筹城乡“两区”建设中的杠杆作用。二是完善新型城镇化的“土地增减挂钩”政策，缩小城镇与三农的“土地收益”分配“剪刀差”。三是设立新型城镇化三农专项基金，将“土地增减挂钩”收益的30-40%统筹为新型城镇化三农专项基金。四是扶持以城镇型地方政府为主体的投融资平台发行城镇化建设债券，引导构建控制风险前提下多元投融资体系的城镇建设资金渠道。

第三，寻求新型城镇化带动农村发展的“结合点”。城镇化进程面临新型城镇化带动农村发展乏力的挑战，主要表现在农村住宅空置资产风险化解、农村人口有序减少和农民队伍建设困难。一是新型城镇化带动农村发展，面临农民住宅空置资产风险化解挑战。伴随农村居民住房空置率逐年增加，农村转移农民住宅空置资产风险逐年增长，即在城镇化进程中的农民，对其几十年劳作积累的住宅资产的保值能力减弱。二是城镇化率上升背景下农村人口有序减少和农民队伍建设面临挑战。城镇化率上升背景下的农村人口减少和农民队伍建设呈无序状态：推进新型城镇化规划普遍缺失农村人口减少规划和农业转移人口市民化推进机制，缺失城镇化率上升背景下农民队伍建设规划;农村人口减少“盲流”，农民队伍建设“盲然”现象普遍存在。城镇化进程中留在农村的“70后不愿，80后不会，90后不谈”的农民种田困惑即“农民是谁”成为新型城镇化规划及实施过程中被普遍忽略的战略性困境。据测算，至2030年，徐州市城镇化率在78%左右，其农村人口总量急剧减少，现龄50岁以上的农民自然退出“劳作”;这是显而易见的人口城镇化的农村趋向，但因其在城镇化进程中被普遍忽略而引致农村发展面临农民队伍建设挑战。新型城镇化中的人的城镇化挑战在于如何写好“人”字，以着力解决好“农民是谁”的问题。

理顺新型城镇化与农村发展关系，是徐州市寻求统筹新型城镇化带动农村发展的“结合点”。一是着力探索财政农业转移支付同农村转移人口市民化挂钩路径，尤其是，要在构建转移农民进城镇的“城镇居民待遇”机制的同时，既要把转移农民住房和保障纳入城镇住房和社会保障体系，也要寻求其农村住宅空置资产风险化解的市场导引路径;二是着力农业特色产业发展的技术扶持、资金筹集及市场拓展，创新科学的土地流转体制和规模经营模式，探索可持续农村转移人口路径;三是着力完善“身份”与“能力”转换制度，寻求新型农民队伍建设路径。县、镇农村差别较大，发展不平衡，新型城镇化带动农村发展的新型农民队伍建设宜因类规划，因地制宜，依“身份”提高“能力”。四是实施新城镇居民培育工程。以增强谋生能力、保障就业为重点，深入开展职业技能、法律法规、劳动保护等教育培训，为进城镇农民提供法律维权、公共卫生、社会保障、就业创业、计划生育等社会服务，将农村转移人口转化为城镇人力资本。