创新城镇化融资模式把握好八大着力点

传统的城镇化建设融资主要依赖政府这一融资主体，地方政府通过经营城市来融资，融资渠道主要依赖土地出让收入和地方融资平台。要创新融资理念就需要打破一些既有的模式，改变“路径依赖”。城镇化任务繁重需要各方努力共同推进，未来城镇化融资要把握好八个着力点。

城镇化是中国实现现代化的必由之路，在当前复杂的国内外经济形势下推进城镇化具有重要的现实意义和长远意义。中央高度重视城镇化，2013年12月12日到13日，中央城镇化工作会议在北京举行，会议为今后中国新型城镇化发展绘制了蓝图，提出了推进城镇化的六项主要任务；2014年3月中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，从顶层设计的高度为今后一段时期的城镇化发展设计了具体的目标、原则、路径、任务和实施办法等，人本、绿色、创新成为关键词，自此中国开始迈向新型城镇化道路。其中，一个无法回避的核心问题是如何来为新型城镇化发展融资。国内外众多研究者的测算结果尽管有差异，但新型城镇化涉及领域众多资金需求巨大是大家的共识，因此新型城镇化迫切需要新型融资机制来破解这道融资难题。

旧投入模式难实现新型城镇化

要创新融资理念就需要打破一些既有的模式，改变“路径依赖”。反思已有的发展模式，汲取有益的经验并舍弃弊病百出的做法才是科学的态度。

传统的城镇化建设融资主要依赖政府这一融资主体，地方政府通过经营城市来融资，主要有两大融资渠道：土地出让收入和地方融资平台。

造成这种现象的一个体制原因是财税体制问题。分税制改革以来，一个显著的现象是地方财政自给度不断弱化而难以承受诸多事权。以财政自给度这个指标为例，2013年地方财政本级收入占不含债券利息支出的地方本级支出的57.82%，这就意味着地方大量的支出需要上级进行转移支付来弥补以达到预算收支平衡。因此，在公共预算之外，以土地出让收入为主的“土地财政”成为城市化建设主要资金来源。

这里的土地出让收入，指的是市县人民政府依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等国家有关法律法规及政策规定，以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入，主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入，也包括向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入、划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入等，也就是土地出让的总价款。土地出让收入全部属于地方政府所有，纳入地方政府性基金预算管理，与公共财政预算分开核算，专款专用。它是目前地方政府性基金的主要收入来源，也是地方政府基础设施建设投资的重要资金来源。

城镇化融资服务对象主要包括城市基础设施建设、城市公用事业以及城市基本公共服务。当前，城市基础设施建设还处于一个高速增长阶段，是投入需求最大的一块，尤其在广大中小城市中，完备的城市基础设施还未全部完成。但过度依赖土地出让收入并不可持续，因为从长期看，土地出让净收益难以保持高速增长。

尽管人们对地方融资平台有所诟病，但其在中国城市发展过程中所起的积极作用有目共睹。地方融资平台是企业行为，但其背后仍然依靠的是政府信用，属于广义的政府融资。现有的财政体制不允许地方政府自主发行债券，而现实大量的事权需要地方政府承担较多的支出责任，这就导致地方对融资的需求不断增加，地方政府不允许直接从银行贷款搞建设，地方融资平台应运而生。

按照财政部等政府部门的定义，地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及交通投资公司等行业性投资公司。从这一定义不难看出，地方融资平台属于公共融资，需要政府注资，而且形式多样。实际上，地方政府最大的资产恐怕非土地莫属了，长期经济高速发展带来的资产红利最为集中的领域就是土地资产，土地价格的快速增长除了为地方政府带来可观的土地出让收入外，还给地方融资平台提供了资产红利变现机会，从而在一定程度上缓解了地方融资困境。

另一方面，地方融资平台的监管不够导致出现了一些不规范的行为。由于中国大量存在的“预算软约束”现象使得地方政府对中央政府施以援助之手抱有强烈预期，规模不断扩张的融资平台会加剧地方隐性负债风险；审计署2013年审计报告统计，从债务举借主体看，2012年底债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构仍是主要的举借主体，分别占45.67%、25.37%。融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，分别比2010年增加3227.34亿元和1295.72亿元，增长幅度分别为22.50%和32.42%。如果不加以规范而任期发展将会影响到整个金融体系的系统性风险。

借鉴国际经验，地方自主发行地方债券是一个比较好的建设融资选择，地方债的信用仅次于国债，通过地方债筹资可以较好地实现建设收益成本的代际平衡。目前，为了更好地降低融资成本并控制债务风险，从中国现实出发，选择中央代发地方债，地方作为偿债主体以增强责任意识。未来应该是在相关配套制度建设到位的前提下有选择性地因地制宜放开地方政府自主发债权。

银行信贷支持城镇化必不可少

市场化融资追求的是利润，没有好的营商环境和盈利汇报，资金是难以流入的。在市场化融资渠道中，银行信贷支持城镇化必不可少，因为中国银行业拥有庞大的资产、遍布全国的营业网点、高素质的人才队伍等优势，完全可以在新兴城镇化道路上发挥应有的作用。

新型城镇化规划给银行业带来了巨大商机：一是基础设施领域。尤其是经济基础好、产业布局合理、政府财务风险低的地方，其路、水、电、气及其他市政设施，银行在合理评估投资风险的基础上可以尽早介入，分享城镇化所带来的红利。二是绿色投资。按照中央生态良性发展理念，银行可以优先支持节能环保、低碳绿色的城镇化项目，包括对传统农业的改造提升，推动绿色城市建设；开发碳金融产品、购买森林碳汇，为以后碳排放交易市场最好准备。三是信息化投资。《规划》要求推进智慧城市建设，统筹城市发展的物质资源、信息资源和智力资源利用，推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术创新应用，实现与城市经济社会发展深度融合。四是房地产开发领域。城镇化导致人口集聚进而加大对住房需求，无论是商品房还是保障房都需要信贷资金的支持。五是小微金融服务。广大的中小城市是未来城镇化的主体，中小城市中广大的小微企业以及普通市民都是服务对象，小微金融由于风险较高往往被大银行忽略，但是其高增长是有目共睹的，这种规模效应会随着城镇化加快而显现；随着国家放开民间资本进入金融业，未来金融业的竞争将会加剧，近来热火朝天的互联网金融在小微金融和普惠金融领域做得非常出色，对城镇化尤其中小城市发展大有裨益。无论哪种金融方式，服务质量才是最终制胜的关键。

公私合作融资方式在城镇化融资中大有可为

未来城镇化需要提供大量的公共产品和公共服务，这些产品和服务更多地需要采用公私合作方式提供。随着中国经济进入中速增长阶段，财政收入增速告别两位数的高速增长时代，民众对福利的预期不断增加，政府财政收支平衡压力不断增加，除了持续改进财政管理外，创新公共产品提供模式也是建立现代财政制度应有之义。