上世纪90年代，以上海浦东为龙头的对外开放，带动了我国东部沿海城市的整体开放。以外商投资为主导的大型工业园区在我国东部沿海城市纷纷落户，吸引了大量人口向东部城市聚集。自此，以大城市为主体形态的城镇化布局逐步形成。从正面来看，在这一格局下，大城市吸收了大量农村剩余劳动力，这给农村适度集中经营提供了前提，带来了我国经济30多年来的高速增长。但从另一方面来看，以东部大城市为主体形态的城镇化发展，也带来了诸多问题：一是劳动力红利逐渐消失。北京、上海、广州、深圳等大城市由于人口数量的陡然增加，以及现有土地制度的制约，致使这些大城市国有土地价格上升，促使房价飙升，并催生了工资上升的压力。而我国这30多年来的经济快速增长，主要依靠的就是低廉的农村劳动力成本。二是“大城市病”凸显。城市人口和功能过于集中，环境恶化、交通拥堵等大城市综合征日益加剧。三是城乡结合部管理真空。一些外来人口过多集中在城乡交界处，造成了小产权房、城中村等问题。四是由于拆迁、征地，使一些集体土地变为国有征地。在此过程中，出现了一些农民利益受损、缺乏保障的问题。
随着我国城镇数量和规模的不断扩大，城市群形态更加明显。城市群已经成为拉动我国经济快速增长、参与国际经济合作与竞争的主要平台，成为进一步推进我国城镇化的主要方向。城市群是我国推进城镇化布局的第三次选择，也是城镇化加速阶段的战略选择。我国已在“十一五”规划中明确提出，要把城市群作为推进城镇化的主体形态。不过，虽然城市群将对我国城镇化发展作出贡献，但在此发展中也存在一些值得关注的实际问题。比如，我国现有城市发展水平整体仍然较低，行政色彩浓厚；县域经济发展滞后，城乡差距明显；中心城市作用和贡献率低，辐射带动能力有限；城市群等级体系不健全，缺少次中心城市；城市间产业结构雷同，没有形成良好的分工协作格局；对于跨省域的城市群，政府之间协调能力不足；多数城市群仍处于粗放式增长阶段，可持续发展压力大。为此，党的“十八大”提出要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，《国家新型城镇化发展规划（2014—2020年）》对此也作出了明确布局。
未来我国东部城镇化发展的重点是，在优化城市群的基础上，逐步打造一些更具国际竞争力的大城市、特大城市。在沿海发达地区，有条件的中心镇要发展成为小城市。而在中西部地区，则是重点培育大批中小城市。按此规划，我国的城市数量就会在657座城市、近2000多个县城、1.9万多个城镇的基础上，增加近百余撤县设市的城市。如何科学合理地布局这些发展起来的城市，实施大中小城市和城镇的合理分工，将是与此有关的城市群规划在下一步必须审慎研究、切实落地的问题。
城市群是城镇化布局重要的资源配置要素。那么，城市群与都市圈有何不同呢？就都市圈而言，大城市就像一个主机，都市圈内的每个城市就像是一个终端；而城市群则是一个网络的概念，城市群内的每个城市都是一个枢纽节点。各城市相互支撑、相互依靠，城市规模有大小、功能有不同，但在利益上是平等的主体。在城市群的规划设计上，强调的是双赢和多赢效应。
上海应该在我国新型城镇化发展中，率先走出一条符合建设国际化大都市的城镇化新型主体形态的路，将上海市域城市群体系作为上海新型城镇化的主体形态：如果上海各区县的城市群能够按照市场经济运行规律建立城市体系，实施打破行政区划疆界的管理、规划制度创新，就能在更大的范围里科学配置要素资源，推动城市群内部人流、物流、资金流、技术流和信息流的合理流动，健康有序地推进上海城镇化进程；如果上海各区县的城市群可以通过区域的功能结构来整合周边城市的经济和社会结构，形成大中小城市的合理分工，必将更有利于城市间的产业联系，引导劳动者的分流和迁移，疏导特大城市和大城市的就业压力。上海各区县城市群规划和建设，不仅可以加快城市间的集聚和辐射效应，还将加快城市群的基础设施一体化，为农民进城提供重要的基础条件。
从这个意义上讲，如果我们将上海仅仅看作是一座城市，那么这座城市在推进城镇化过程中可以发挥的作用是有限的；但如果将上海规划成为一个有特大城市、大城市、中等城市和小城市组合成的城市群体系，那么它在推进城镇化过程中可以起的作用就不一样了。
市域城市群的意义与方位
规划和建设上海市域城市群，应成为推进上海城镇化建设的重要内容。它是跳出上海老的城镇体系、调整上海城市空间布局、推进城乡一体化、加快新型城镇化的治本之策
目前，上海的集聚和辐射功能，绝大部分集中在中心城区的600多平方公里范围内，郊区的城镇集聚和辐射力总体上还不强。由于长三角城市群中的数十个县级市和地级市的城市活力不断增强，从城市资源配置来看，上海理应充分发挥首位城市的功能。为此，我们需要跳出原有的城乡规划体系的思维定势，从建立世界级城市群的发展眼光寻找突破点，规划和建设上海市域城市群，这对于上海发挥“四个中心”的作用、服务长三角城市群，都将产生重要的影响。
可喜的是，现在上海的许多郊区新城，纷纷提出了要规划建设长三角区域的节点和枢纽城市。城市功能已经跳出了原有区划范围下的单一城乡功能，形成了一些大城市和中等城市携手共赢的发展框架。可以说，在上海建立市域城市群体系的条件已经基本成熟。
那么，上海市域城市群到底是怎样一个概念呢？具体来说，它是指在上海市域范围内，由特大城市（中心城）、大城市（新城）、中等城市（新城、新市镇）、小城市（新市镇）所组成的四级城市等级规模体系。基于上述考虑，在上海的城镇化规划建设中，这些城镇发展就应该按照国际大都市中的中小城市来配置资源，而不是按乡镇体系来设计。规划和建设上海市域城市群，应成为推进上海城镇化建设的重要内容。它是跳出上海老的城镇体系、调整上海城市空间布局、推进城乡一体化、加快新型城镇化的治本之策。在未来发展中，我们可以将上海的新城打造成大城市（次中心城市），将有条件的新市镇打造成中等城市或小城市。规划和建设这些城市群中的大中小城市，与该城市的行政级别高低无关，而应与该城市的“区位商”有关。也就是说，不能再像原来那样，按照区县来平均分配规划和建设城市的数量，而是应根据城市区位的实际，科学规划郊区的大中小城市数量和人口规模。
为了合理布局新型城镇，在国务院批复的长三角区域规划中，已经对长三角城市群规划提出了发展要求。上海在新型城镇化的规划布局中，应以新城建设为重点，规划建设若干大城市和中等城市，推进上海城乡一体化建设；应该考虑制定较权威、较系统、较规范、能与国际大都市城市等级规模体系相匹配的上海市域城市群规划，系统设计市域城市群间的体制和机制。
在我看来，下一步应集中突破城市群规划的几个重点：首先，要在清晰国内外大都市城市群体系规划成败经验的前提下，围绕新型城镇化的内涵，在新一轮的上海城乡规划体系与长三角城市群发展的联动思路上寻求突破。其次，在目前上海城镇规划体系的总体布局框架下，不要被直辖市下面不能设二级市的规划观念所束缚，要在市域城市群新一轮的城乡一体化布局构想上有所突破。再则，创新规划与市域城市群有关的重大基础设施，突破体制机制壁垒。
应该看到，规划建设上海市域城市群，有利于上海郊区与市区的结构平衡、功能协同。在市场机制和政府合理规划的双重作用下，城市群内部的城镇发展网络、产业发展网络、基础设施网络和区域核心—边缘网络，能够有效防止“大城市病”，促进区域要素融合发展；在功能上，使城市间以及城乡间存在“共生关系”，形成功能分工、互通有无的双赢或多赢效应；在形态上，呈现多节点网络化格局，各个城市相互支撑，而不论城市规模大小，其在城市利益上是平等的。
由此，构建快速、便捷的郊铁、城际铁路等网络化交通基础设施，将成为形成城市群发展的关键。通过城市群域内发达的交通网络联系，可以使城市群内不同规模、不同等级的城市之间存在更密切的商贸网络、旅游网络、城镇网络等社会经济联系，并逐步向一体化发展。
（郁鸿胜 上海社会科学院部门经济研究所副所长、上海社会科学院城市与人口发展研究所所长、研究员、博士生导师。）
