随着中国“互联网+”行动计划的开启，它对整个国家的经济发展、社会进步和政府治理产生的影响日渐显现，应将互联网的创新性成果与经济社会各领域深度融合以谋求创新性发展的呼声已赢得热烈响应，如何利用互联网的优势争取发展先机也已作为本届政府的重要战略议题。在“互联网+”被中央政府认知为“经济发展新形态”，正处于被引向构建经济社会发展新生态的衍变过程的关口，它对政府治理亦提出了严峻的挑战，亟需政府合理定位角色，站立潮头，引领方向，创造条件，营造氛围，提供资源，推动发展。政府应清醒地认识到“互联网+”对政府治理的挑战，不仅反映在人员素质、办事能力和工作流程等方面，更为严峻的是对思维观念、体制机制、方式方法的全方位的冲击，以此为实施“互联网+政府”提供思想和认识基础。
一、“互联网+”对政府思维观念的挑战
为适应“互联网+”这一新的生态环境，政府必须更新公共治理的思维观念。由于科学思维观念的形成，取决于政府对“互联网+”的深刻认知。政府必须清醒地认识到，国家之所以把“互联网+”置于前所未有的战略高度，提出并制定了“互联网+”行动计划，是因为它已经成为驱动中国经济转型升级（包括传统产业的换代升级和新兴产业的地位升级）的内在引擎，“是促进产业升级、推进市场化改革的一个关键举措。”
（一）对政府精准思维的挑战
在小数据时代，政府主要依据全面、准确、及时的信息进行管理和决策。而在大数据时代，数据收集渠道的增多和处理成本的下降，以及社会分工的细化，都为政府拥有更多数据和掌握更全面的社会发展动态提供了现实可能和可行性。当然，政府在享用大数据带来的更加全面、及时的信息的同时，也不得不面对真假信息大量混杂存在、不准确性信息时时混淆视听、信息爆炸式增长的状况。但无论如何，依靠全面的信息毕竟比依赖局部数据、抽样数据、片面数据更为客观、科学。只是政府拥有的数据日益庞大，如何才能做到从大量混杂信息和诸多干扰数据中挖掘出有价值的数据，过滤出真实的数据并分析出准确的数据，则是对政府的数据挖掘、过滤、分析和利用能力的极大考验，也是对政府以往秉持的精准思维定势的严峻挑战，这些都决定着大数据时代政府管理和决策的质量和效益。此外，数据真实性是要依靠人和人为设定的标准、规则来选择和判断的，无法摆脱人为因素影响及主观因素局限，在此方面需要政府合理引导，有所作为。所幸的是，大数据的迭代、众包等技术特性使得数据分析处理对单体数据精确性的要求下降，部分含有无效信息的数据在巨量真实数据面前能得到最大限度的纠偏，这些能在极大地保证政府所利用数据精准性的同时，又能提高其所利用数据的体量、品种和价值，使决策能够兼顾多方权益和更多因素，从而有利于保证政府的管理和决策更符合社会整体权益。
（二）对政府行为观念的挑战
传统政府认知事务的过程，主要遵循调查分析，提出议题, 然后上升为议程，进行广泛的民主讨论和意见表达，最后再进行决策的行为路线。由于政府是社会活动中最大的行为者，是社会事务中最高的管理者，同时也是社会组织中最高权威的享有者，这些决定着政府是社会发展过程中首当其冲的责任和使命承担者。互联网思维、模式和应用虽然对政府在社会治理中追求谨慎、周全地考虑经济社会中的各方面因素以及综合权衡社会各方利益有帮助，但不可否认的是，在大数据时代，互联网的应用无疑加重了政府对社会事务的发展脉络与成长逻辑的掌控难度。在“互联网+”时代的社会生活多元化、社会需求多样化和社会事务动态化的趋势下，以往政府在管理和决策中对社会事务因果关系的强调和倚重已难以为继，因为政府对因果关系的追溯要受到时间、空间、精力、人力和效率等因素的多方掣肘，为此，不得不将对相关关系的探究反转成为决策的得力工具。当然，对相关性的强调，并不是赋予其绝对的地位，只是因为如何在思辨维度的因果逻辑与机械维度的相关性统计两者之间作出选择，对政府而言是一个更为艰难且必须攻克的挑战。另外，如“互联网+专车”一类新的互联网应用具有创新性，以往政府采取的出租行业管理观念和措施不再奏效，需要政府转变行为观念以做出合法、有效的应对，这将从根本上改变政府以往的行为观念，使行政主体学会借助机器和大数据技术，以互联网思维方式去发现问题、认识问题、分析问题和解决问题，并借助他方力量，将自身所掌握的碎片化的数据和知识转变为整体性、结构化的信息和知识，由此，在政府主导之下、其他组织有序参与的技术性竞争与合作会渐成主流。
（三）对政府服务意识的挑战
在传统的公共服务提供中，政府主要充当社会公平正义的维护者，其服务对象主要侧重群体，且特别关注弱势群体，应对需求的解决方案往往是单一的，政府所提供的服务主要以某种资金、机会或项目的形式表现，体现出救助性和部门性的特征。此外，政府提供的服务主要体现为被动式和控制式，也就是说，政府要提供某种服务，必然会提供一些相应的附加条件，借助这些附加条件，政府在服务中实现管理并在管理中提供服务，从而将控制、管理和服务紧密交织在一起，难以分开。囿于这些条件，政府的服务提供必然要通过部门的层层审批和道道把关。
“互联网+”的实现，便利政府快速获取公众需求，从而有望改变政府以往被动的服务意识和服务模式，表现出以下服务特点：首先，政府的服务不再以特定群体为指向，而是以个体为服务对象，通过大规模个性化定制来满足每个个体的个性化需求。由于“互联网+”为每个公民获得服务创设了直接对接的零距离平台，政府服务的实力（包括范围、形式和程度）将大大超过以往。当然，公民参与程度和政民交互程度使得公共服务难度会有不同，也许管理难度会大大增加。其次，政府要借助信息技术和互联网思维向公众主动推送服务，且在努力追求一体化、精准化、智能化地提供定制化、一条龙的公共服务，这就要求政府彻底摒弃以往服务与管理不分的工作意识，建立起以每个公民为中心的现代服务意识。最后，政府的具体服务模式应以事项为中心，以用户体验为核心，建立起系统性、整体性和全流程式、参与式的服务价值链条，透过更加紧密的用户关系以及部门间的资源协同，实现公共产品价值的提升，改进公共服务的质量，提高公共服务的效率。要在“互联网+”这一新的生态环境下争取在经济、科技、人才等方面的优势地位，各级政府和部门必须努力践行李克强总理所倡导的“增加新的知识、启发创新思维、吸收新的理念”，以承担起重要使命赋予的重大责任。
二、“互联网+”对政府体制机制的挑战
中国电子政府构建一直处于初级发展阶段，所期望的成果——行政成本下降、机构规模精简、繁文缛节减少、业务流程优化等实现有限，究其原因，主要缘于许多根本性的障碍因素，尤其是来自体制内部的障碍因素未得到有效突破，严重制约了电子政府的潜力发掘和绩效发挥。在“互联网+”环境下，这些矛盾问题日益突显，对政府体制机制提出了严峻的挑战。
（一）对政府职能建构的挑战
政府职能不是一成不变的，而是要根据经济社会环境和经济社会活动发展情况进行适时的界定和建构。鉴于现有政府职能主要集中在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态文明建设方面，而在“互联网+”行动计划强力推动各行各业将发展主战场转移到互联网空间的情境中，在互联网上的经济社会各领域的融合逐步深化的发展趋势下，相应的经济基础的变化必然导致包括政府职能建构在内的上层建筑作出适应性的调整和改变，现实的政府职能的网上迁移也成为必需，即对政府而言，要适应“互联网+”环境变迁，作出创新性职能建构，并将现实物理空间中保存下来的政府职能迁移到网络虚拟空间（包括互联网，也包括电子政务网络）中去履行，以保证政府在网络虚拟空间中同样能实现“提升好的内部程序化管理和外部服务提供”，并且在保障网络社会秩序和运行环境安全方面同样担负起重要的责任和使命。为此，需要政府清楚界定自身在网络虚拟空间中履行职能的内容和边界，明确自身新的角色和定位。
（二）对政府职能履行的挑战
在“互联网+”生态环境中，各行各业试图通过互联网实现更多参与和相互融合，网上经济社会活动愈加频繁，彼此竞争和合作日益增多，使得“互联网+”的价值和作用日益凸显。而“互联网+”价值和作用的发挥，既有赖于政府更好地进行国家信息基础设施建设，为保障网络社会价值创造创设便利条件，也有赖于政府在网上更多地履职尽责，为保护网络环境和行业秩序提供有效监管，为各行各业创新创业和健康发展提供良好服务，这就对政府职能履行的践约守信提出了新的挑战，“凸显出规范其言行、限制其权力以及监控其执行的必要和重要”。然而，“电子政府信用中涉及的众多信息行为主体相互作用形成的信用关系必然使电子政府信用受累于目前缺乏制度建设和规则约束的政府信用、企业信用和个人信用。尤其是在电子政府必须依靠信息技术及其产品，依赖网络及其他信息基础设施的情况下，我国在信息技术及其核心产品方面严重依赖国外的现实境况无疑令电子政府信用保障形势越发严峻。”当此境况，政府职能履行面对新的难题。
（三）对政府机构组成的挑战
政府组织的结构要适应民众生产生活，顺应社会发展变化。前“互联网+”时期，社会分工细化、协作生产，政府组织架构也相应细化、部门分工合作以满足社会各行业所需的政府管理与服务为标准，这种政府组织结构促进了大生产时代的社会发展。在“互联网+”时代，流程化的工作方式成为主流，网状化的组织结构成为主要形态，且通过兴趣部落联合吸引“志同道合”者的新型组织如雨后春笋般发展，个体成员转而在多个组织间出力献策，贡献自身才华。对政府而言，其自身的组织结构要适应“互联网+”时代要求，满足“互联网+”与社会各行各业相互融合的服务需求，需要打破地域、职能和部门的桎梏，形成网状化的组织结构，实现部门之间合作分工，使政府组织中的每一个人充分独立的同时，保障公务人员能够在社会问题与公民需求面前按规章制度自由组织协作，快速解决与回应社会问题与公民需求。此外，政府还要树立开放的观念，打破政府与社会的组织壁垒，利用政府外部的人力与信息资源解决自身或社会的问题，形成政府与社会的合作治理，保障社会的良性有序发展。
（四）对深化电子政务建设的挑战
“利用信息时代机遇推进公共行政改革，首要任务是电子政府构建，不容回避的就是电子政务与政府职能转变的逻辑关联及其实现问题。”自2002年以来，中国电子政务建设一直处于寻求改变传统政府低效落后的机构设置与办事流程的探索之中。虽然时至今日中国电子政府的构建和发展还未进入世界先进行列，但不能否认的是，所取得的建设成果是令人瞩目的，表现为：在实践中，“在国家与社会互动的层面，政府网站、政务微博、政务微信、政务APP以及各类监控系统和监测网络形成了政府治理的网络‘方阵’；在国家系统内部运转的层面，内外网加上各个领域的业务管理系统已经成为大多数政府部门的基本配置，基于计算机的数据分析也已开始进入各级决策体系。”此外，为了推进电子政务建设步伐，中共中央、国务院和各部委先后出台了一系列政策文件予以配套推动，如《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发〔2004〕34号）、《关于加强国际通信网络架构保护的若干规定》（工信部电管〔2010〕469号）、《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22号）、《关于大力推进信息化发展和切实保障信息安全的若干意见》（国发〔2012〕23号）、《关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见》（国办发〔2015〕50号）、《关于印发三网融合推广方案的通知》（国办发〔2015〕65号）《关于批转发展改革委等部门法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》（国发〔2015〕33号）、《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于加快推进“三证合一”登记制度改革的意见〉的通知》（工商企注字〔2015〕121号 ）、《关于印发贯彻落实〈国务院关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见〉行动计划（2015－2018年）的通知 》（工信部信软〔2015〕，440号）》，等等。当然，这些政策执行还有待落实，以发挥其应有效用。此外，因为公众接触电子政府的渠道还比较单一，地区间电子政务建设和服务水平还有较大差距，政民之间的双向良性互动亟需加强，这些问题造成的信息不对称和“数字鸿沟”等社会问题在“互联网+”趋势下有继续加剧的可能，也亟需“使政府明确科学、合理、渐进地规划和安排电子政务的内容，会促进政府职能转变；使政府理解到积极、主动、自觉地转变政府职能，是为电子政务提供适宜环境和基础条件，从而实现通过采取强有力的政治推动和行政措施，打破传统官僚体制和管理模式的束缚，来寻求政务流程的优化、相关业务的整合、组织结构的调整，进而实现机构和人员的精简，逐渐地实现政府管理的适应性变革的目的，达成柔性化、渐进性变革的效果”。政府只有彻底解决政府基础问题，才能真正通过电子政务建设达到弥合不平等的“数字鸿沟”，使公众共享信息化成果和享用应得的信息权利的目的。
三、“互联网+”对政府治理方式、方法的挑战
“互联网+政府”，从治理的工具手段层面上看，标志着以移动互联网、大数据、云计算、物联网等为核心的现代信息技术及其产品在政府领域的广泛采用和深度应用，显示出传统的治理模式已不能适应信息社会的复杂性，需要建立一种更为弹性、灵活的治理模式；从治理的方式方法层面上看，意味着对传统政府治理方式方法的创新性改变；从治理的模式层面上看，意味着行政权力分权化，治理主体多元化、多中心化，治理模式转向网络化，形成网络化的治理结构；从治理的能力层面上看，意味着对政府决策能力、执行能力、行政能力等要求的革命性变化，尤其是在技术能力要求方面，意味着对政府采集、挖掘、分析、清洗、整合、利用数据的技术能力的革命性要求。而先进工具手段的利用、方式方法的改变和模式能力要求的变化，都需要信息技术及网络等信息基础设施提供支持，以支撑起适应“互联网+”生态环境的现代化政府治理体系。可见，政府只能迎接并拥抱“互联网+”，不可能回避和拒绝它。
（一）对治理工具手段的挑战
现代化的治理体系必然要求使用现代化的治理工具和手段。没有先进的信息技术及其设施的支撑以及相关产品的应用，信息资源建设和信息管理平台及其功能建设的数量和质量根本无法保证，信息共享和业务协同更无法达成，何谈向社会公众提供更好的信息服务和为公民参与民主政治提供更为便利的条件？此外，政府赖以进行社会治理和提供公共服务的核心资源——信息或数据的质量也很重要，因为其全面性、真实性、时效性、可靠性中的任何一条欠缺，都会给政府信用和公共权威带来致命打击，一旦质量有缺陷的信息或数据被大量集成和利用，对政府乃至整个社会的负面影响都将是灾难性的，由此导致的管理无序和决策失误、引发的服务成本趋高甚至社会动荡等都可能给国家带来无法估量的损失。尤其是在“互联网+”背景下，各行各业的深度融合导致各类组织对政府逐步公开信息和开放数据的质与量的需求更高，选择利用何种工具手段用于政府信息或数据的采集、挖掘、分析、清洗、整合和应用，才有利于实现社会管理和公共服务的目标并有助于把相应目标转换为具体行动，是政府必须深入研究和认真解决的问题。这就需要政府不断学习新知识、掌握新技术，并善于利用竞合以采他人之长补己之短，在建设好电子管理、电子民主、电子服务和电子商务的同时，实现在互联网上为社会公众提供更加优质、高效和令公众满意的信息和服务的目标，为建构有回应力、有效率、负责任以及具有更高服务品质的政府奠定坚实基础。
（二）对治理方式方法的挑战
现代化政府治理体系必然要求采用现代化的治理方式和方法。社会公众与政府融合互动和合作共治的方式方法，是社会公众体验政府权威、信用和质量的重要来源，也是政府在公共治理中塑造形象和展现绩效的重要途径。对政府而言，目前的主要目标是建设服务型政府，而服务型政府建设的必要条件是它必须具备有限政府、信用政府、责任政府、透明政府、法治政府、民主政府、效能型政府、无缝隙政府、合作型政府、回应型政府的特性。这些特性是服务型政府遵循的基本理念和行为操守，映射到“互联网+”环境中，就是政府要实现公共服务使命，要在为全社会营造开放融合、自由竞合和共享共治的新生态的基础上，为公民和公民组织对公共事务进行独立管理或与政府开展合作管理创造条件，为构建和谐、稳定、安全的网络新秩序而努力。
政府在这方面所面临的严峻挑战包括：其一，开放融合的生态环境要求各类组织和公民在去中心化的环境中协作协同，这使得政府保障各类组织和公民的知情权、监督权、信息自由权、基本公共服务权利和交易安全等成为关键职责，也使得政府信息公开直至开放各类数据以及开发利用各类管理和服务应用成为必需基础。这些关键职责和必需基础既是政府精准感知和主动适应全社会公民意识的觉醒、公共服务需求的攀升、网上交易行为的增加，以及民主诉求的增多等诸多变化的必然选择，也是社会公众进行网上办事和政民互动的必然要求。其二，理想中的纵向、横向互动和多元化治理方式与现实中的科层式行政管理组织固守照章办事规则的运行方式之间存在巨大落差。科层式行政管理权力运行是自上而下的，它运用行政主体的政治权威，通过发布行政命令，制定和实施政策，对公共事务实行单向管理。服务型政府建设是要以公共利益为出发点和落脚点，克服包括行政主体之间纵向和横向的壁垒、程序优先于组织目标在内的内部障碍，也解决包括行政主体和公众之间的信息不对称，寻求多方共享共治、竞争合作的方式方法等外部难题，要求政府在剔除管制型治理模式的基础上，建立起开放性的多元化治理平台，打造扁平化、平等化的治理组织，采取多元化、去中心化的治理方式和方法，来取代单一化的行政管理方式和方法，打破行政主体对信息的垄断地位，抑制行政权力运行的强制性，促进政府与社会的频繁、紧密的良性互动，为最终实现多元化治理奠定基础。
（三）对治理模式能力的挑战
政府治理模式和能力决定着政府治理的质量和绩效，也反映着政府对社会公众需求的反应速度和响应程度。
在工业化大生产时代，政府信息传播渠道有限、传播范围受限、治理模式属于一元化管制型治理模式，政府与社会公众之间通常是以面对面或通信的方式进行沟通交流，公民很少参与行政权力运行过程，治理中的政民互动受到地域与时空的严格限制。适应当时行政环境，政府作为唯一的管理主体，为了更有效率地实现组织目标，利用优势地位占据社会资源和信息资源，从顶端的决策层到低端的执行层都有着严格明确的部门与人员分工，造成了社会活动和资源的人为割裂，使得政府利用整合资源整体性地响应社会需求并做出快速准确的应对变得阻碍重重，部门之间的信息分割导致的信息垄断亦严重制约了信息的价值创造。在“互联网+政府”趋势下，信息需求更趋复杂多样，信息组织深度融合，信息活动可以跨越组织和时空界限进行，其所追求和依靠的信息共享和互联互通与强权和集中控制为敌，必然要求政府和各行各业以及社会公众共享信息资源和分享公共权力，从而使传统层级式的治理模式不能适应以电子政务为中心的多中心主体协调、共治的需要，而转向一种全新的治理模式——网络化治理模式，即人与人之间、组织与组织之间以及个人与组织之间互相依赖形成“点对点”的网状结构，这些合作伙伴相互之间的联系、交流、沟通都依靠网状结构来进行。“网络化治理象征着世界上改变公共部门形态的四种有影响的发展趋势正在合流，其一是第三方政府：逐渐出现利用私人公司和非营利机构从事政府工作的模式；其二是协调政府：从‘顾客—公民’的角度考虑，采取横向‘协同’政府，纵向减少程序的做法；其三是数字化革命：技术上的突破大大减少了伙伴之间的合作成本 ；其四是消费者需求：公民希望增加公共服务选择权的要求在不断提高。”
国务院于2015年9月5日发布的《促进大数据发展的行动纲要》明确提出“加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升治理能力”，这缘于从网络互联互通，到数据资源开放共享，到众包众筹整合应用，再到跨界融合互赖这一系列治理模式的革命性改变对政府治理能力提出的挑战，要求政府具有保障网络安全、稳定网络秩序的能力，掌握采集、挖掘、分析、清洗、整合、统筹、利用、调度数据的能力，拥有监控公共服务平台上所有参与方、所有系统、所有功能以及所有信息的信用、质量和绩效的能力。由此，新的数据经济体系建设和数据经济转型要求，必然导致对数据开放共享和资源整合的要求攀升，从而催生对政府治理能力的更高要求。由于政府现有技术人员的技术能力不足，而政府活动却日益受到高技术及其产品的渗透与控制，导致政府部门的政治欺骗行为很难避免，很有可能使有缺陷的技术官僚统治得到进一步强化。如果这种状况不加遏制，任其泛滥，其后果将是十分严重的，不仅会带来对政府权威、信用、形象的伤害，也会使国家的民主和法治受到损害，必须采取制度化的措施加以解决。
“互联网+政府”的“深化发展势必涉及一些利益格局和管理模式的深度调整。一方面，它可以打破既有的利益分配格局，产生‘总体有利，局部阵痛’的再分配效应；另一方面，又因为其生产方式的创新性，也往往会产生新的管理问题”。对地方政府来说，要抓住“互联网+”给予的种种机遇并战胜“互联网+”带来的各种挑战，就必须从思想上端正认识，在努力学习先进知识的基础上，认清形势，创新思维，转变观念，统一认识，同时从摸清自身底数和排查现实问题入手，在研究探析问题成因的基础上，针对问题，寻求对策，主动出击，改革创新，与时俱进，唯有如此，才能适应“互联网+”这一新的生态环境，在新一轮的竞争与合作中占据主动和优势地位。
