造成“半城镇化”、“伪城镇化”的根本原因是制度性壁垒造成的“两个二元结构”。“两个二元结构”使得大量进城的人不能全面融入城市，阻碍了城镇化水平和质量的提高。只有有效破解“两个二元结构”，才能实现由以“物的发展”为主导向以“人的发展”为主导的新型城镇化转型。
当前，我国城镇化进入加速发展时期，面临城乡之间及城市内部“两个二元结构”的严重制约，人口城镇化滞后于土地城镇化，户籍人口城镇化滞后于常住人口城镇化，这种不计代价的粗放型城镇化模式已无法持续。要有效实现有质量、有效益、可持续的新型城镇化发展，必须立足实际、统筹分类破解“两个二元结构”。
破解“两个二元结构”是提高城镇化水平和质量的根本前提
城镇化的核心是人的城镇化，实质是城乡经济社会结构现代化转型。城镇化水平和质量提高的重要标志就是让更多进城的人真正全面融入城市，享受现代化生活方式，实现全面发展。城乡二元结构本质上是城市居民和农民的权利不平等；城市内部二元结构形成了大量的外来务工人员群体和棚户区贫困居民。“两个二元结构”使得大量进城的人不能全面融入城市，使得“半城镇化”、“伪城镇化”问题突出，人户分离、公共服务分享的不平等等问题更加凸显，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化的剪刀差、城市居民的生活差距越来越大。
2013年，我国按照常住人口计算的城镇化率为53．7％，而户籍人口城镇化率仅为35．7％左右，这中间有将近18个百分点的非城镇户籍常住人口，即在2013年仍有2．89亿人处于“人户分离”的状态。这2．89亿人只是“半城镇化”，即工作生活在城镇，户口却在农村，不能平等享受城镇的医疗、子女教育、养老等社会公共服务和福利。城市内部二元结构，还表现在部分城镇居民处于失业状态，居住在棚户区，生活条件恶劣，这实际上是“伪城镇化”。
这种“半城镇化”、“伪城镇化”，是一种物的城镇化而不是人的城镇化，根本原因就是制度性壁垒造成“两个二元结构”的存在。从这个意义上说，“两个二元结构”使得大量进城的人不能全面融入城市，因而也就阻碍了城镇化水平和质量的提高。只有有效破解“两个二元结构”，才能实现由以“物的发展”为主导向以“人的发展”为主导的新型城镇化转型。
立足于人的全面发展，统筹分类破解“两个二元结构”
“两个二元结构”阻碍了人的城镇化，形成了非本地户籍人口和棚户区人口越垒越高的“社会堰塞湖”。破解“两个二元结构”就是要疏导这个不断增高的“堰塞湖”。党的十八届三中全会明确提出，推进以人为核心的新型城镇化。2014年我国政府工作报告明确提出，到2020年要着重解决“三个1亿人”的问题，即促进约1亿左右的农业转移人口和其他常住人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。这“三个1亿人”的解决，就是“两个二元结构”的破解过程。实际上第一个“1亿人”，就是要破解城乡二元结构；第二个“1亿人”就是要破解城市内部二元结构；第三个 “1亿人”，就是要破解各区域之间的城乡、城市内部二元结构。这为我国破解“两个二元结构”指明了方向，必须立足人的全面发展，统筹分类破解。
城乡二元结构与城市内部二元结构是一个有机整体，两者统一于现代化转型过程中。城市内部二元结构是在城乡二元结构的基础上形成的，是市场化改革以来城乡二元结构在城市中的新形态。我国破解“两个二元结构”，既要统筹兼顾当地城乡居民权益，又要统筹兼顾本地户籍居民与外来流动人口的权益，消除对人的发展的体制歧视和不公平，实现市民与农民、本地居民与外来人口的身份平等、机会平等和权利平等；既要使本市户籍农民共享城市发展成果，也要使外来人口共享城市发展成果，实现城乡一体化和城市内部一体化相统一，让广大农民、农民工和棚户区居民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
破解城乡二元结构，关键是坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，推进城乡基本公共服务均等化，消除对农民的制度性歧视。破解城市内部二元结构，就是要打破身份界限，建立居民平等的体制机制，重点实现和保障城市外来人口平等的就业权、受教育权、健康权、居住权和社会保障权，实现和保障外来人口对城市公共事务的选举权、知情权、参与权、表达权和监督权。
破解“两个二元结构”必须发挥“三位一体”的合力
破解“两个二元结构”，既要充分发挥市场的决定性资源配置作用，又要有效发挥政府的规划、政策、制度的管理服务作用，还要充分发挥非政府组织的协调作用，切实把“市场、政府、非政府组织”三方的力量有机结合起来，形成合力。
第一，充分发挥市场决定性资源配置作用。破解“两个二元结构”的一个重要途径是依托市场资源配置的决定性力量。城乡一体化和城市内部的统筹化，实质是依托资源要素的融合推动产业集群发展。这就必须充分发挥市场资源配置中的决定性作用，确保农民市场主体地位不动摇，尊重农民的市场经济利益，切实保护农民土地、宅基地的财产权益，调动农民参与破解“两个二元结构”的积极性和创造性。通过市场力量，推动城乡之间、城市内部各领域之间的资源要素自由竞争融合，使从农村转移到城市的人口在获得土地、宅基地权益不受侵犯的前提下，参与城镇化建设、分享城镇化改革发展的成果。
第二，有效发挥政府的作用。政府要致力于战略规划的制定、政策调整和制度创新。在战略规划、制度建设等纯公共产品提供方面，政府必须处于主导性地位，政府在这方面的作用是市场不可替代的。要充分运用战略规划、政策法规弥补市场的不足，加强政府的公共服务、市场监管、社会管理、环境保护的职能，强化“两个二元结构”破解的法律法规建设，彻底消除造成城乡、城市内部隔离，阻碍城乡、城市内部融合的制度性障碍，推动大都市区（圈、带）的统筹协调融合发展，优化城市功能布局，建立有效的城市空间发展的政策体系，积极引导城市向合理方向发展。当然政府在规划、政策制定过程中要多倾听民意，形成科学合理的城乡、城市内部资源共享机制，促进城乡之间、城市内部之间的共同繁荣。
第三，高度重视非政府组织的参与作用。在现代社会，非政府组织作为维护社会秩序、促进社会公平的一个重要组织制度，是利益多元社会中民间诉求的组织化不可或缺的部分，既具有把民众分散的意愿和利益诉求集中地、理性地向社会、政府反馈的优势，也具有社会沟通协调的优势，成为沟通党和国家与人民群众之间关系的桥梁和纽带。因此，破解“两个二元结构”必须在重视市场的决定性资源配置作用和有效发挥政府作用的同时，要加强非政府组织建设，提高农民、农民工和城市社会弱势群体的组织化程度，完善非政府组织自律和监督机制，提高非政府组织社会公信力，增强非政府组织行为的透明度，提高全面协调不同群体利益诉求的效率和公正性。
