城市群是我国推进城镇化布局的战略选择。我国早在“十一五”规划中就明确提出,要把城市群作为推进城镇化的主体形态。今年的政府工作报告也明确指出,把培育新的区域经济带作为推动发展的战略支撑,发展跨区域大交通大流通,形成新的区域经济增长极。
随着我国城镇数量和规模的不断扩大,城市群形态更加明显。城市群已经成为拉动中国经济快速增长、参与国际经济合作与竞争的主要平台,成为进一步推进我国城镇化的主要方向。但在此发展中也存在一些值得关注的实际问题。
据国家发改委课题组统计,全国有655个城市提出要走向世界,183个城市提出要建国际大都市。例如,长春、石家庄、济南等30多个城市规划建设金融中心。
对于北京、上海等特大城市而言,由于追求全面发展,导致政治、经济、文化、金融等多重职能过度集中,引发人口膨胀,城市规模超大。在今年年初的地方“两会”上,人口调控成为这些特大城市共同面对的严峻课题。
当前,由于各地对综合发展指标的盲目追求,“铺摊子”、“摊大饼”成为许多城市一贯的发展思路,一味向着“高、大、全”的目标前进,失去了城市原有的特色。现有部分城市群建设存在区域重叠、功能重合、小而分散等问题,都使得一些城市群不但没有形成聚合效应,反而有了“割裂”的趋向。
一方面,城市群的发展缺乏统筹规划,存在产业同构甚至恶性竞争现象。从城市群的发展和演化来看,城市发展都会产生诸如区域性发展规划、环境治理与保护、交通与通讯等一系列跨界需求,而我国的行政区域划分制度使政府过多注重辖区范围内的事务,而忽视了跨界需求。由于产业的集群化发展趋势,各城市的产业结构趋同现象显著,导致各城市没有协同发展,反而竞争激烈。
另一方面,缺乏城市群一体化发展的协调政策,一些城市群内部基础设施供给过度和不足并存。城市群内一些中小城市重大基础设施供给不足,而核心城市则供给过度。在城市间缺乏资源的情况下,从原材料争夺到产品的相互竞争,极大地损耗了财力、物力和人力,造成社会资源的浪费。各地方政府都从完善自身功能、提升自身竞争力的角度出发,忽视了城市群组团式的发展方式。
一般而言,城市群作为一个区域形态,必须具有三大要素:群核,也就是具有辐射力、带动力的中心城市;群集,包括城市群集和产业群集,使得群内城市功能互补,达到同城一体化的发展形态,并实现产业分工合作、错位协同发展;群网,包括交通、信息、市场等网络的构建。这三个要素都具备之后,才是成熟的城市群发展态势。
因此,在对城市发展重新明确定位的同时,对不符合战略规划的产业功能应予以疏解。专家建议,要建设高水平的城市群,还要从国家政策上加强规划,鼓励各地在发展本地区城市群的同时,也要加强区域协作和分工,明确产业功能定位,杜绝“跟风”。
另外,城市群还是城镇化布局重要的资源配置要素。城市群在具体发展中,要摒弃高大全的思路,鼓励中小城市依据自身特色来发展,依据自己的产业优势来进行定位。同时,各地的政策必须稳定,规划应适度超前,杜绝朝令夕改。
值得提醒的是,城市群作为一个网络的概念,城市群内的每个城市都是一个枢纽节点。各城市相互支撑、相互依靠,城市规模有大小、功能有不同,但在利益上是平等的主体。在城市群的规划设计上,应该强调的是双赢和多赢效应。