推进新型城镇化成都小城镇建设发力

有专家指出，当前一些地区的小城镇建设在当地政府推动下，尽管新的布局已形成，关键设施已起步，重要节点已打通，部分要素已破解，但今后能否实现跨越，主要面临资金有限、土地有限、政策有限等制约小城镇建设发展的最大要素。

最近，住建部、国家发改委等7部委下发《住房城乡建设部等部门关于公布全国重点镇名单的通知》，通知公布了3675个全国重点镇，成都有26个镇入选，数量居全国副省级城市第一。

成都市城乡建设委员会副主任任务向记者表示，成都的全国重点镇数量领先，说明成都在小城镇建设方面取得了很好的成绩，同时显示出成都未来可持续发展的空间比较大。成都的小城镇建设已经形成一套较为完善的体制，探索出了小城镇建设的新经验。

三个重点镇的路径

今年9月，总投资15亿元、占地1000亩的长德·新世贸食品城一期将在成都新都区新繁镇正式开业。这个项目定位为农副食品产业资源整合平台，以电子商务及信息处理为核心，整合农副食品生产厂、种植基地、农副食品批发商和物流企业等四大类产业资源。

新世贸食品城预计年交易额将达到300亿元，它在新繁镇的落户是基于这里已经形成规模的泡菜、食品产业，以及新繁镇自发成长起来的家具产业，多个颇具规模的家具展销中心已相继在此拔地而起。

新繁镇正是3675个全国重点镇之一。据新繁镇党委副书记易维昌介绍，新繁做强家具、食品两大主导产业，实现产业的调优增效，为城市发展提供了强大支撑。

随着这两大产业的发展，新繁镇规划建设了家具产业园和泡菜食品加工园区。2013年，两大园区实现工业总产值分别为140亿元和10.97亿元。解决劳动用工2.8万人和2000余人，泡菜产业还带动了6万~7万人的种植。

易维昌介绍，两个园区的建设，促进1580余户农民拆迁安置到城区，吸引了3万外来人口到城区居住和置业，加快了城市的发展步伐，同步实现了产业聚集和人口聚集。2013年城镇居住人口7.2万人，比2004年增加2.58万人。

产业和人口的聚集推进了城镇的扩大。家具产业园规划占地面积6平方公里，泡菜食品加工园区占地面积1410亩，“两大园区增加了新繁镇城镇规模的一半。”易维昌介绍说，目前新繁镇城区面积已经达12.66平方公里。

新繁镇快速发展使之成为全国重点镇，也被列为全国城市卫星镇。易维昌介绍，新繁镇已被定位为新都区的区域中心小城市，辐射周边几个城镇。新繁镇力争2020年城市建成区扩大到16平方公里，建成区常住人口15万人。

新繁镇并不是孤例，成都涌现出很多像这样快速崛起的城镇。新繁镇是由产业自发成型推动城镇化的城镇代表，而成都龙泉驿区西河镇的发展则得益于产业转移。

西河镇副镇长杨峰向记者介绍，以前西河镇主要是靠农业发展。成都市曾在西河镇设立工业园区，一部分位于成都中心城区的工厂搬迁来到这里。这个园区也不大，后来按照工业集中发展的原则，这些企业又搬到紧邻西河镇的龙泉驿经开区去了。

西河镇的工业并无多大基础，但是随着经开区大规模地引进汽车产业，成都逐渐成为国内重要的汽车生产基地，这一产业转移很大程度推动了紧邻经开区的西河镇的发展——这里形成了以汽车商贸为主的产业体系，外来就业人口在这里迅速集聚。

目前，西河镇已经形成以九峰国际汽车零配件采购中心为代表的汽贸产业。当地政府还围绕汽车做文章，规划打造高端汽车4S店聚集地，奥迪等4S店已经正式投运；同时，积极发展汽车文化产业城等项目，现在已形成了恒雨汽车文化创意产业城和中信昊园全球网络创业产业项目。

不仅如此，西河镇还利用成都外迁形成的三联家禽市场和西南食品城，推动市场商贸产业的发展；同时升级传统农业，大力发展如锦鲤繁育中心、龙井葡萄基地、天平有机蔬菜基地等为代表的都市现代农业项目。

杨峰介绍，目前全镇人口10万人，城镇常住人口7万人，其中有3万人是来自外地，这些外来人口主要是在附近工厂工作。随着神龙等汽车制造大项目的到来，西河镇的人口还会大增。另外，龙泉驿区生态移民将转移5万人过来。规划预计，西河镇到2017年将达到15万人，2020年将达到20万人。

全国重点镇之一的新津县花源镇，则是通过房地产开发带动城镇化进程的代表。以前花源镇经济主要以发展工业为主，企业最多时有60余家。由于地处牧马山，杨柳河和金马河穿境而过，拥有多条道路等便利交通条件，花源镇吸引了房地产开发商的进入。目前新加坡吉宝、龙湖地产、金科地产和置信地产等十余家房地产企业，开建面积达106.8万平方米（已建成76.05万平方米），总投资49.3亿元。

房地产开发带动了城镇建设的规模扩大和升级。花源镇党委书记张艳介绍，最近几年每年城镇基础设施建设都在20亿元以上，去年全镇固定资产投资为25.95亿元。

投资带来人口聚集。张艳介绍，按照规划，到2020年，花源镇的人口将达到10万人。不过张艳也表示，房地产只是助推器，城镇要可持续发展不能仅仅依赖房地产，必须培养造血点、找财源。

目前，花源镇已经引进了成都职业技术学院等院校。按照张艳的测算，入住1万名学生，每人每月消费800元，那么全镇每月就有8000万元的收入。此外，花源镇还利用生态环境优势发展休闲运动产业，依托农业片区发展都市现代农业和城市近郊游等，打造电子商务港和科幻城等。

政府强力推动

新繁镇、西河镇和花源镇三个重点城镇的建设，是成都小城镇建设、推进就地城镇化的代表。成都的小城镇建设之所以有好的成绩，任务认为，首先得益于成都市委、市政府的高度重视。

“市上专门成立了小城镇建设办公室，定期召开小城镇工作会议。会议直接请这些小城镇镇长参会，采取一问一答的方式，由市级部门直接对接各乡镇，解决他们的瓶颈问题。”任务介绍说。

定期季度会议和市级领导部门直接对接的会议方式，此前只在针对招商引资的外商投资座谈会上采用，把这种方式用在小城镇建设中，可见成都市的重视程度。不仅如此，成都还出台完善配套政策，提供有力保障。

这些措施包括：建立成都市小城镇建设专项资金，市级财政2013年安排2亿元专项用于支持全市11个小城市和80个特色镇建设，2014年市财政预算安排4亿元，2015年起每年预算安排增加到6亿元。

任务向记者表示，成都把全市210多个镇分为小城市、特色镇和一般场镇。城镇形态打造、基础设施建设和产业发展成效都很明显。通过这些措施，更好地聚集了产业、吸纳了人口，实现了就地城镇化。

“打基础”是成都加快推进小城镇建设的第一步。2014年，11个小城市共计划实施重大产业和基础设施项目113个，计划完成投资80.6亿元；80个特色镇计划实施重大产业和基础设施项目774个，计划完成投资333亿元；75个一般小城镇改造计划完成项目260个、完成投资20亿元。

截至6月，11个小城市共实施项目107个、完工12个，完成投资41.4亿元，11个小城市城镇化率达到67%；80个特色镇共开工实施项目524个、完工96个，完成投资150.9亿元；此外，75个一般小城镇开工改造项目230个、完工77个，完成投资9.1亿元。

任务表示，小城镇是城镇化的重要平台，新型城镇化的核心就是以人为本地让农民有序进入城镇，适应城市生活，对城市有认同感。要把城镇打造成城市形态，就地城镇化就不能靠传统农耕产业。因此，必须有产业支撑，产城一体融合推进。

在产业方面，成都充分挖掘小城镇区位和资源优势，培育发展小城镇的主导产业、支柱产业、骨干龙头企业和产业集群。比如，金堂县淮口镇在2012年由成都市工业战略后备区调整为战略前沿区，园区规划总面积100平方公里，目前已累计落户项目82个，其中投产项目51个，节能环保产业项目57个，年工业总产值42亿元，有效带动就业近2万人。

不仅如此，城镇向小城市演变是一项系统工程，必须具备教育、卫生和文体娱乐等配套设施。比如，新繁镇依托其东湖公园打造“繁湖盛肆”商业街，集购物、餐饮、娱乐、休闲、商务办公等多种形态的城市综合体，这在一般城镇并不多见。同时，建设学校、文化活动中心、体育公园等设施，完善城市功能。

城市功能设施的缺乏是目前小城镇发展的一大难题。杨峰就介绍，目前，西河镇已经兴建了3个幼儿园，幼儿园入园困难得到缓解，但是，小学学位很紧张，而且只有一个乡镇卫生院，另外还需要广场等文体设施。

定位为宜居的花源镇更加重视这方面的建设，该镇认识到必须较快提升城镇品质，夯实第三产业的发展基础。为此，花源镇投资建设了3000米的环状骑游跑道、总长5000米的污水管网以及两亩的生态停车场和运动悠闲运动场，建设了日处理能力15000吨污水的处理站等。

任务向记者介绍，成都市要求小城市、特色镇、一般场镇和农村聚居区分别按照1+28、1+27、1+25和1+23来配置公共资源。比如小城市要求配置28项公共服务，这些公共服务就包括上述教育医疗文体设施等，“这是标配，是硬指标。”

对于小城镇的建设，成都市建委提出，“集中力量支持小城市建设，形成示范效应”、“突出重点，推进特色镇转型升级”、“一般小城镇改造务求实效”。2014年年底，力争2个小城市初步达到标准。

制度创新促发展

前述7部委的通知要求，全国重点镇是小城镇建设发展的重点和龙头，各地各有关部门要按照提高质量、节约用地、体现特色等要求，在政策、土地及项目安排上对全国重点镇建设发展予以扶持。有关部委将研究制定加强全国重点镇建设发展的指导意见，建立全国重点镇动态调整机制，指导和支持全国重点镇建设发展。

实际上，在推进小城镇建设过程中，各个镇都面临一些共性问题。比如，土地问题、建设资金不足、人口的快速增长带来的压力、财权和事权的不平衡等等。

有专家指出，当前一些地区的小城镇建设在当地政府推动下，尽管新的布局已形成，关键设施已起步，重要节点已打通，部分要素已破解，但今后能否实现跨越，主要面临资金有限、土地有限、政策有限等制约小城镇建设发展的最大要素。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎还认为，等级化的行政管理体制，制约了较低等级的城镇发展。比如一些小城镇，人口已经达到中等城市的规模，但得不到相应的政策支持。在土地指标利用方面，低等级城镇获取土地指标非常困难。2000~2010年，中国地级以上城市市辖区的建成区面积增长了95.8%，而同期中国县级以上城镇建成区面积仅增长了50.9%。

他提出，要研究和制定符合新型城镇化要求的“城市”标准，借鉴国际经验，针对中国国情，设计出中国的市制制度，通过行政体制改革为城镇化建设松绑。要理顺财政体制，增强低等级特别是一批特大型小城镇的活力，将它们培育成中小城市。要针对新近出现的城市密集区现象、“城市县”现象、“镇级市”现象、村庄自主城市化现象，进行专门研究，形成新的城镇体系理念与方案设计。

中国城市发展研究院副院长、中国国际城市化发展战略研究委员会副主任李兵弟日前在接受采访时表示，对小城镇发展，在新型城镇化进程中有几个重要方面：国家能否确立一个重点小城镇发展的10年扶持期；在10年培育期间，用制度创新模式推动小城镇的发展。

在面对制约城镇化方面的一系列问题上，成都市新津县花源镇进行了一系列的探索。新津县将花源镇的财政收入留在了当地，去年花源镇地方财政税收实现2.5亿元。另外，张艳也提出了相应的解决办法：创新市场化运作模式、城市管理经营方式和社会管理服务。

张艳介绍，花源镇采取“政府+项目开发商”的二级开发模式，利用市场化手段，吸引社会资金参与城市基础设施、文化体育等项目建设。利用城建融资平台公司对外合作，以资源换资本吸引社会投资者参与城市建设。自花源镇确定为重点镇，吸引社会资金累计投入约43亿元，占全部投入的80%以上。

在城市管理经营方面，新津县将县级权限下放到镇，镇政务服务中心提供“一站式”服务。花源镇将城镇区域的道旗、路标指示牌等城市资源进行打捆，面向社会竞标的形式出租，增强城市管理的造血功能，逐步将政府职能由重投入建设向重资产管理转变。张艳介绍，去年广告牌收入达100多万元。

在增强收入的同时，也改变了“花钱”的方式。将城市绿化、路灯维护等市政维护实施项目外包，实现“养人”向“养事”转变。探索“镇监管、村实施、民参与”的三位一体城乡环境综合治理模式，改变政府大包大揽的管理方式。

不仅如此，花源镇还实施更加积极的创业就业政策，培育和引进新华亿技能培训学校、花之源人力资源公司、会计培训中心等社会组织参与解决就业。创新小区管理模式，探索建立“一家人”群众工作室，并将小区议事会、监督委员会、协调委员会搬进工作室，化解纠纷，增强沟通。

实际上，成都市抓住四川省“百镇建设试点行动”建设契机，积极探索入选镇行政管理体制改革创新，将区（市）县级部门的行政权力和审批以及服务功能下放及延伸至入选镇，加快推进政府职能转变，不断增强入选镇的自我发展能力。强化小城镇管理队伍和运行机制建设，建立联席会议制度，确保各项工作有效落实和高效运行，促进小城镇管理精细化、规范化、科学化。

当前，成都正进一步深化研究并重点解决好小城镇建设中八方面具体问题：解决好历史遗留的小城镇工业企业问题，创新推动小城镇“退二进三”发展；整合利用好小城镇集体建设用地和国有土地，让有限的土地资源发挥更大效益；扶持好小城镇有特色的小微企业发展，持续增强吸纳就业能力；更注重实效地推进产城相融，总体上实现区域内小城镇“职住平衡”；努力提升小城镇人居环境品质，吸引更多城市人口向小城镇集中，促进对中心城市的人口疏解，不断优化小城镇人口结构；注重因地制宜，强化小城镇建设的规划和设计；注重传承文化的特色建设，让成都平原的历史和文化更多以实物形式在小城镇呈现；注重精打细算，把有限的资金更好用在刀刃上，重点解决好小城镇建设推进中的一些急迫问题和突出问题。