新型城镇化承载着促进经济发展和社会公正的双重转型使命，而发展中小城镇正是化解上述城镇化问题和困局的核心战略路径。
发展中小城镇则是重构城市体系、优化我国城市化空间战略布局的关键抓手。
新型城镇化的本质特征是资源要素的集聚和优化配置。应充分发挥市场的主导作用，在土地供给、融资和环保等方面深化市场改革，形成良性的激励约束机制。
伴随新型城镇化讨论的日益深入，有关中小城镇的话题开始迅速升温。事实上，围绕我国城镇化到底适合走大城市还是中小城镇优先的道路，历来就存有争议，众说不一。
十八大以来，中央对新型城镇化形成渐趋完整的战略表述，定调“要增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”，并提出“构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局”等重大决策，为中小城镇的发展开辟了崭新的机遇和广阔的空间。
发展中小城镇反映了时代的要求
上世纪80、90年代，我国曾一度推行重点发展中小城镇的城镇化政策，但效果并不理想。此次中小城镇话题再起，却有着新的背景和内涵。
一是近年来大城市超常规发展，人口急速膨胀，导致交通拥堵、空气污染、房价高企和资源紧张等“城市病”。以北京市为例，2009年实际常住人达1972万人，提前十年突破1800万人的人口规模控制指标。2012年底这一数据又刷新至2069.3万，人口严重超载。目前北京的人均水资源不足100立方米，生活垃圾处理严重超负荷运作，雾霾和交通拥堵更已成为困扰北京居民生活和工作的问题。事实上，其他特大城市如天津、上海、广州等也都不堪重负，步入规模不经济的发展困境。在新型城镇化背景下，中小城镇重回讨论视野，某种程度上是一种“倒逼”效应。
二是面对全球性金融危机和经济衰退，我国正积极谋求历史性的转型发展。其中扩大内需成为经济社会发展的长期战略选项。而加大中小城镇发展力度，能够有效带动投资需求和消费需求，通过发展中小城镇“促转型”的战略意义开始凸显。
三是长期以来“外延式”和“速度型”的城镇化发展方式，累积了诸多经济社会矛盾，如土地财政依赖、城市体系失衡、城乡差距扩大、收入分配不公等，难以持续。新型城镇化承载着促进经济发展和社会公正的双重转型使命，而发展中小城镇正是化解上述城镇化问题和困局的核心战略路径。可以说，加大中小城镇建设和发展力度，已成为一项紧迫而重大的时代课题。
中小城镇在新型城镇化战略中的重要作用
首先，中小城镇是吸纳农业人口转移的主要载体。多年来，我国农业人口大量涌入大城市特别是东部沿海城市务工，产生一系列消极的经济社会后果。一方面，大城市人口超载，人居和产业环境恶化，接纳农业人口转移的能力也明显减弱。另一方面，全国近2 .4亿农民工游走在城市边缘，却没有市民身份；农村的留守老人、留守儿童和留守妇女生活则更为艰困。农民工不能顺利融入城市、公平分享国家经济社会发展成果，是我国城镇化的社会代价和道义负债。
当前，大城市出现人口和产业“双转出”趋势，越来越多的农民工选择在家乡就近的小城镇或中小城市就业落户。中小城市和小城镇在吸纳就业、促进城乡基本公共服务均等化的作用得以显现。新型城镇化的根本要求是人口城镇化而不是土地城镇化。农民工市民化、农业人口转移无疑是未来城镇化的中心任务。农业人口就地、就近城镇化模式有着低经济成本和低社会成本的巨大优势，而中小城镇无疑是这一转移过程的主要阵地。
其次，中小城镇是优化城市体系的战略关键。我国步入城市化中期阶段，但城市体系布局的现实却不容乐观。目前来看，大城市数量不多，但人口集聚过度、转型压力巨大；中小城市发展相对缓慢，且面临特色迷失、公共服务资源不足和产业竞争力脆弱等制约；而小城镇人口虽有增加，但城镇化质量低、基础设施落后，未能有效发挥对农村和农业的带动效应。整个城市体系不平衡、不协调，亟待优化和改进。而发展中小城镇则是重构城市体系、优化我国城市化空间战略布局的关键抓手。一方面，中小城镇的发展，能够为大城市的人口和产业转移创造条件，进而有利于大城市优化环境，提升管理和服务，更好地承接国际产业转移，实现创新驱动和结构升级，从而更好地发挥区域辐射带动功能。另一方面，依托区域内大城市功能，结合中小城镇自身特点、能力和资源禀赋进行差别化定位，重点发展一批中小城市，能够更好地促进区域经济整合，形成城市组团、联动发展的城市群效应。
此外，值得一提的是，我国现有近2万个建制镇，是联接城乡的重要纽带。与西方的逆城市化有着本质的不同，我国发展小城镇是顺乎国情、推进农业现代化和包容性发展的必然要求。有条件的中心镇、城关镇可以发展为小城市甚至中等城市。总之，重点发展中小城镇，有助于形成一个有机的城市网络体系，促进大中小城市和小城镇协调发展，并且有力推进城乡一体化进程。
再次，中小城镇是践行绿色低碳发展的主力军。当前，我国城镇化面临土地、能源、水资源和环境等诸多挑战，坚持走绿色低碳的新型城镇化道路势在必行。中小城镇空间分布广、遍地开花，而且发展模式的低碳转型成本也相对较低。推进中小城镇的绿色低碳发展，对于我国实现低碳转型有着实质性的意义。
中小城镇发展战略与思路
第一，加强制度创新，优化公共服务与公共治理。中小城镇的改革应以增强人口聚集能力和经济发展活力为重点。首先，应通过科学规划、制度供给和服务型政府的建设，来不断优化地方政府在新型城镇化进程中的引导作用。特别是户籍制度、土地制度、财税金融制度和行政管理体制机制等改革要及时、有序推进，为要素自由流动营造良好的制度环境。优化中小城镇在就业、住房、教育、医疗、基础设施、社会保障等方面的公共产品供给，鼓励中小城镇将农业转移人口纳入城镇住房保障体系、社会保障体系和就业培训体系。其次，新型城镇化的本质特征是资源要素的集聚和优化配置。应充分发挥市场的主导作用，在土地供给、融资和环保等方面深化市场改革，形成良性的激励约束机制。此外，还应加强治理创新，优化地区之间、部门之间和基层社区的治理机制，鼓励公私协作并创造条件让城乡居民参与城镇化过程的讨论和决策，最终形成“包容性增长”的良治格局。
第二，实施基于城市群的中小城市规划。区域范围内的大中小城市应尽可能构建功能互补、分工合理的内在联系，空间上形成城市网络体系，产业上形成城市价值体系。国家和省域都应积极谋划跳脱行政区划的城市群发展规划。在城市群体系中，无论是中心、枢纽还是节点城市，都才能更好地实现自身使命和价值。中小城镇自身更要突破行政区划的狭隘视野和单体城镇化的封闭观念，重新审视区位、环境、资源、交通、产业、文化和社会发展条件，在区域城市体系或城市群中找准特色定位，明晰发展道路。
第三，完善现代产业在大中小城市之间的布局。各种规模等级的城市，要发挥自身的比较优势，建立适合其发展条件的产业。中小城镇要利用自身在基础设施、人居环境等方面的优势，吸引各类产业落地，创造更多的就业机会。尤其是重视对现代信息技术的利用，以信息技术弥补自身条件的不足，加快发展现代服务业，积极承接大城市服务业的溢出与转移，是激发中小城镇持久活力的关键所在。
第四，坚持绿色低碳发展，打造宜居优势。中小城镇在规模上更加人性化，环境也更亲近自然，相对大城市而言，宜居优势开始凸显。应积极规划绿色低碳发展道路，发挥中小城市风能、水能、农村沼气等清洁资源相对丰富的优势，开发利用清洁能源，发展低碳产业。进一步拓展宜居优势，吸引人才和投资。
第五，加强文化特色。中小城镇是我国厚重、多样化文化的生命脉络，而文化则是中小城镇最重要的资产和识别。中小城镇应传承和发展地区文化，走出千城一面、文化迷失的传统城镇化误区，通过文化继承和创新来增强城市特色和吸引力，提升城市的创意和创新能力。
(作者单位：中国社科院财经战略研究院)
