2015年4月30日，中共中央政治局就健全城乡发展一体化体制机制进行第二十二次集体学习，习近平总书记强调，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村特别是农村贫困地区。我们一定要抓紧工作、加大投入，努力在统筹城乡关系上取得重大突破，特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。
改革开放以来，随着我国逐步放开城乡劳动力流动限制，农村剩余劳动力源源不断地涌入城市，在城市停留6个月以上的农业户籍人口至今已达2.5亿之巨，约占城镇常住人口的33%。但是，我国的户籍、土地与社保等城乡二元体制并未同步深化变革，大量进城务工农民难以有效融入城市社会、被市民化，形成了“重物轻人”的城镇化模式。由此造成的城乡矛盾加剧等诸多弊端，阻碍了我国城乡一体化与社会和谐发展的进程。
“重物轻人”的城镇化模式
首先，该模式表现在重视劳动力非农化，轻视劳动力城市化。改革开放以来，我国城乡分割的二元经济结构及丰富的农村劳动力资源，为我国加入新一轮全球分工体系、释放“人口红利”、加速经济发展提供了条件。但与此同时，城乡户籍、土地与社保等城乡二元经济体制的障碍，又导致在经济快速发展过程中，出现了农民“进得了城”而“留不住人”，以及工业化率远高于城镇化率等一系列问题。2001—2013年间，我国工业增加值比重均值为40.2%，非农业增加值比重均值为76.7%，都远高于同时期32.3%的户籍人口城镇化率均值，以及基于“城镇户籍人口与农村举家迁移人口”测算的城镇化率均值35.2%。
其次，该模式表现在重视土地城镇化，轻视人口城镇化。改革开放以来的城镇化，“化地不化人”的特征突出。尤其是在地区竞争激烈的发展环境下，发展城市特色产业、创造就业能力、发展地区经济的初衷，往往演变为集聚土地资源、大搞工业园区，而忽视劳动力就地城市化的困局。例如，2001—2012年，我国城镇人口年增长率只有3.7%，而城市建成区面积却高达6.1%，城市建设用地面积增加速度更是高达6.3%。在城市化过程中，人口城市化速度明显慢于物理空间的城镇化速度。21世纪以来，工业和城市建设土地面积征收大幅增加，每年都在300万—400万亩，并形成每年超过300万的失地农民。
现有城镇化模式三大弊端
一是阻碍了城乡社会转型。在“重物轻人”的城镇化模式下，农村人口只是城市劳动力的蓄水池，通过“钟摆式”、“候鸟式”城乡迁徙，补充城市产业化过程中劳动力的短缺与不足。这一模式不利于农村劳动力融入到城市社会，不利于农村人口市民化，导致城乡社会转型落后于城乡经济转型。
二是加剧了城乡居民矛盾。“重物轻人”的城镇化模式造成了城镇内部新的二元结构：一个群体是2.5亿无法享受市民待遇的农业转移人口，另一个群体是5亿多市民。农业转移人口在城镇处于既流动又集中的状态，当他们享受不到城镇居民所获得的优质社会保障和公共服务时，就会产生心理失衡和对立情绪。尤其是，随着农业转移人口越来越年轻化，他们突破城乡二元体制障碍的要求越来越强烈。如果不能及时改革进城落户的制度限制，尽可能满足进城农民对城镇公共服务的期待，实现不了愿望的进城农民影响社会稳定的风险，可能性会大大上升。
三是造成了城乡产业对立。“重物轻人”的城镇化模式，导致城乡之间不合理的发展差距越来越大。农村大量的优秀人才为了寻求更好的教育、社保、医疗等公共服务资源，不得不从农村流向城镇、从农业流向非农业，导致发展农业的现代要素“离农”、“脱农”的拉力和推力不断加大。农村人口空心化、土地经营粗放化、农业产业低级化等问题越来越突出。与此同时，随着城镇空间不断向农村扩张，越来越多的农业用地转变成城镇建设用地、工业用地等非农用地。我国长期以来就已存在的农业用地资源紧张的矛盾不断加剧，耕地红线触底，农业作为国民经济的基础地位受到威胁。
健全城乡融合发展机制
我国亟须深化体制机制改革，打破农民进城的户籍、社保和土地制度障碍，因地制宜地发展比较优势产业，健全城乡融合发展机制，走“产、城、人融合”、“城乡协调、互惠”的内生新型城镇化道路，推动城镇化模式转型。
第一，深化体制机制改革，打破城乡制度障碍。户籍、土地、医疗、养老、教育、就业等城乡二元制度提高了农村劳动力市民化的制度成本，成为农民进入城市难以逾越的制度门槛。政府需要推动户籍、社保和土地制度联动改革，构建与完善城乡一体的户籍、土地、医疗、养老、教育、就业等制度体系，让农民及其家人既能够进城，也愿意进城，还能留在城里。在户籍制度改革方面，政府可以在已有户籍制度改革的基础上，先放开中小城镇户籍，后逐渐放开大城市户籍，最终实现城乡户籍实质性的一体化。在土地制度改革方面，政府可以在土地确权、成立城乡产权交易所、推进城乡土地入市流转的基础上，创新农村土地三权分离的有效实现形式，逐步实现农村宅基地自由退出与入市交易，最终实现城乡土地制度一体化。社保制度方面，政府应在完善农村社保制度、进城务工农民享受城市同等公共服务的基础上，逐步实现城乡社保制度并轨与异地无障碍流转。
第二，发展比较优势产业，消除城乡经济障碍。有悖本地比较优势的产业结构与产业形态，既不能有效利用本地土地、资本、劳动力等资源要素，也不能实现城乡包容、可持续发展。政府需要逐步摆脱在激烈的地方GDP竞争中形成的、脱离本地实际的产业格局，发展比较优势产业，为农民进城创造充分的就业机会，降低农民进入城市、融入城市的经济成本。为此，首先需要改革现行以经济总量为核心的政绩考核制度，实现多元、可持续的政绩考核体制机制；其次需要改革现有不公平的投融资体制机制，实现国有与民营、大企业与中小企业等享受同等待遇的投融资体制机制；最后还需要逐步推动要素市场的市场化改革，实现产业要素密集使用主要依赖于市场价格的体制机制。
第三，健全城乡融合发展机制，破除城乡发展障碍。城乡二元发展体系，既不利于新农村建设与新型城镇化的协调发展，也不利于城乡社会阶层的合理流动，更不利于广大农民共享改革发展的成果。政府需要建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化以及城乡产业发展融合化。为此，首先需要继续贯彻工业反哺农业、城市支持农村的政策方针，进一步加大强农、惠农、富农政策。其次，需要通过完善城乡发展规划编制，在切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村问题的基础上，继续加快推进农村、农业基础设施建设，推动形成城乡基本公共服务均等化体制机制，健全城乡劳动者平等就业制度。最后，还需要通过财政补贴、税收优惠等政策措施，加快培育现代新型农业经营主体，激发农村、农业发展活力，促进农村经济社会有效、包容与可持续的发展，实现农民、农村与农业的现代化。
（作者单位：国家发展和改革委员会经济研究所）
