“三农 ”视角下的新型城镇化战略

党的十八大以来，中央把推进城镇化放在更加突出的位置，作出了一系列安排部署，强调要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。在新一轮城镇化发展大幕开启之际，必须看到，要成功打造升级版的城镇化，避免出现偏差和畸形，一定要把更多的问题放在“三农”的视角下去审视和谋划，切实把城镇化发展与“三农”工作更多地捆绑在一起统筹考虑，科学协调地加以推进。

我国城镇化发展需要在认识上有更多的“三农”视角

首先，城镇化不能脱离“三农”大国的特殊国情。纵观国际社会，世界发达国家都经历了一个城镇化过程。比如，英国自1800年开启了城镇化之路，经过100年的发展，城镇化率由26%提高到75%；美国从1890年开始，大约用了80年时间，城镇化率由35.1%提高到73.6%。发达国家的城镇化率基本都在75%以上，相当一些国家由于资源丰富、农村人口本来较少，在推进城镇化过程中大多走的是一条财政高投入、大量占用土地和转移农村劳动力的道路。尽管我国与世界发达国家在推进城镇化的目标和方向上存在一致性，但这绝不表明路径选择的一致性。作为尚不发达的国家和“三农”大国，我国的城镇化不仅要考虑到在资金、土地、劳动力等要素投入上不能照搬发达国家，而且更要预见到不考虑“三农”实际，照搬发达国家做法将会出现的严重后果，决不能不顾我国国情特别是“三农”实际，片面和孤立地就城镇化论城镇化。最近，李克强总理在调研时鲜明提出要以农业现代化支撑新型城镇化，就是一个十分新颖的重要观点，体现了城镇化与“三农”发展的密切关系和一个新的战略定位。

其次，要充分肯定城镇化对“三农”发展所带来的红利。新世纪以来，我国城镇化率年均增长1.2个百分点，2012年达到52.57%。据统计，城镇化率每提高1个百分点，可直接拉动GDP增长1.5个百分点。每增加一个城镇人口，可带动10万元的建设投资。我国每年有1000万人由农村人口转变为城市人口，这些人进入城市后，需要就业、消费。“目前我国城镇居民收入是农村居民收入的3.1倍左右，人均消费也是农村居民的3.1倍左右，如果一个农民成为城市居民，收入和消费至少将扩大到3倍以上”（李克强）。正是由于城镇化的这些积极因素的存在，使得我国经济实力和社会消费能力不断增强，“三农”投入快速增长，农业发展和农民就业增收空间不断扩大。2003年-2012年，中央财政“三农”投入累计超过6万亿元，2013年安排“三农”支出13799亿元，比2003年的2144亿元，年均增长超过21%，绝对数增加达1.17万亿元。农业功能拓展，农产品需求旺盛，农民收入快速增长。2012年全国农民工数量突破2.6亿人，农民人均工资性收入3444元，占年收入的比重达到43.5%，并且在农民收入构成因素中，工资性收入对农民增收的贡献连续多年保持首位。

其三，必须高度关注城镇化所带来的新的“三农”问题。城镇化快速推进，在带来城市繁荣和经济社会快速发展的同时，也引发了一系列新的经济和社会问题，其中比较深层次的问题都与“三农”密切相关。一方面，从经济角度看，新的“剪刀差”导致城乡居民收入差距一度扩大。2012年，我国城镇居民人均可支配收入为24565元，而农村居民人均纯收入为7917元，前者是后者的3.1倍；基尼系数为0.474，已连续十年明显高于国际警戒线。导致城乡收入差距扩大的根本原因是新的“剪刀差”的出现。据分析，在1950—1978年的29年中，政府通过工农产品“剪刀差”大约取得了5100亿元收入。现在，不仅工农产品价值不等量交换依然突出，而且在用工报酬上也差距悬殊。根据人力资源和社会保障部数据测算，目前农民工月均工资水平约为城镇职工的30%，如果按照全国2.6亿农民工每人每月工资比城镇职工少4000元计算，全国农民工一个月就少收入一万亿元以上。很明显，农民承受的这一“剪刀差”已经远比农产品价格“剪刀差”更为庞大和惊人。况且，这里还没有考虑农民因为城乡公共投入与保障差距而被“吃掉”的一块收入。另一方面，从社会角度看，数以亿计的农民工在城里打工却无法成为永久的市民，“留守儿童”、“留守妇女”、“空巢老人”、“临时夫妻”等大量社会问题不断出现。这些问题由于涉及人口和家庭众多，并且影响几代人，一旦经过一个从量变到质变的过程集中爆发，危害将巨大而深远。

只有坚持“三农”视角，才能防止城镇化严重偏差

城镇化是一个国家和地区发达程度的重要标志，是实现现代化的必由之路和重要体现。中央提出推进新型城镇化是当前在外需疲软背景下保持经济较快发展的战略选择，也是纠正原来城镇化发展中出现的矛盾和问题的重要举措。大量事实证明，在中国，任何一项牵动全局的重大决策，如果不统筹考虑好“三农”问题，效果必然大打折扣，相反，则能够取得良好成效。从“三农”角度统筹考虑，推进新型城镇化重点要防止以下偏差。

一是要防止一味的大城市化。在推进城镇化过程中，发展大城市是必要的，但过度发展大城市不仅会带来交通堵塞、环境污染、资源紧张、治安混乱等严重的“城市病”，而且大量农民工远离故土，受情感、经济条件、管理体制等因素制约，最终很难真正融入大城市。据国家统计局2012年统计数据表明，农民工总量的65.4%集中在东部地区，其中外出农民工的64.7%集中在地级市以上城市。据有关机构对北京、上海、广州、杭州、深圳五个打工城市农民工进行的财富调查，在这些大城市的农民工除了将近10%的人自己购买了住房外，自主经营者中绝大多数仍然是租房状态，难以就地长期扎根。由于大城市人口密度过大，超过了政府管理组织能力，严重降低了城市人口的生活质量和幸福指数，城市入学难、看病难、行路难等问题集中暴发。最近一段时期社会普遍关注的北京雾霾问题，就是大自然对于大城市过度发展、污染环境的一次报复。同时，大量农村青壮年劳动力和待业青年向大中城市涌去，不仅降低了农村家庭的生活质量、幸福指数，也使农村高技能劳动力极度缺乏，对现代农业发展带来不利影响。

二要防止耕地被大量占用。“分税制”改革后，地方政府财权与事权不相匹配，特别是在城市建设方面，受地方财力限制，各地普遍设立城投企业，政府通过重新配置土地资源，经城投企业配套基础设施后，土地实现大幅度增值，由此产生了土地财政、土地红利，激发了地方政府和工商企业占用耕地的强烈冲动。伴随着城镇化发展，全国城市周边的大量耕地被占用，其中2000年－2010年，有超过1亿亩耕地被征收后用来搞城市建设和发展工业园区。值得一提的是，世界一些耕地资源紧张的国家，城市很多建设在山坡、沙漠等非耕地上，而我国城市建设不仅大量占用耕地，而且占用的基本上都是最好的良田。我们必须像保护命根子一样保护好耕地资源，坚决防止和纠正以城镇化之名肆意占用耕地、侵犯农民权益、危害粮食安全的错误行为。

三要防止城市建设空心化。从世界发达国家城镇化道路来看，城镇化需要有坚实的产业和实体经济作为支撑。美国的许多城市和小城镇都是围绕企业发展起来的，如西雅图的林顿镇是因为波音公司而出名，硅谷是因为高科技企业云集而出名，纽约是因为商业、金融、娱乐和文化而出名。当然，反面教训也很深刻，如拉美国家大力开展城市化建设，而进城农民却无业可就，形成了“拉美城市化陷阱”。与国外情况相比，目前看，我国在这方面的情况总体上是好的，但也存在一些明显的问题和不良倾向。统计显示，1996年以来，全国城镇建设用地面积增长速度是城镇化速度的3倍；2000－2009年，全国城市建成区面积、建设用地面积分别增长了69.8%和75.1%。城市面积依赖土地面积增加而迅速扩大，但很多地方不注意提升城市内在功能，一味扩张城市规模，而没有产业支撑，形成“空心城市”，既浪费资源，又因为不能量力而为，政府形成大量负债，财政赤字严重，城市逐渐走向衰落，地方财政困难。由于城市建设没有产业带动，城镇化的蛋糕无法做大，也无法持续发展，最终农民贡献了土地，却难以在城镇经商和就业，永远失去了稳定的收入来源。

四要防止简单的农民市民化。在推进城镇化过程中，一些地方热衷于动员农民“土地换社保”，实际上这并没有彻底解决农民的后顾之忧，农民因创业无门而致贫返贫的问题突出。就目前全国各地的改革试点来看，所谓的“土地换社保”，换给农民的只是一部分保障或者浅层次低水平的保障，并非是完全保障。具体讲，农民用土地“购买”到的社保，大多数是单一的养老保险，而且保障水平不高。换社保后，一些失去土地的农民往往找不到出路，也失去了原有的退路。还有一些地方，说起城镇化，动的脑子就是如何赶农民“上楼、进城”，组织农民集资建设农村新社区，加重农民负担，剥夺农民的宅基地，不考虑农民的传统习惯，并对乡村文化造成了一定程度的破坏，一些有历史文化价值的古村落、古民居、古街道等得不到妥善保护，一些乡村文物建筑和历史街区也将可能受到不同程度的损毁甚至消失。

以上问题，都需要在推进新型城镇化建设中切实加以预防和纠正。

“三农”视角下推进城镇化需要突出的几个战略重点

针对存在的突出问题，从实现城镇化与“三农”事业互促互动、协调可持续发展出发，推进新型城镇化应突出以下重点。

（一）大力推进农村土地制度改革。完善《农村土地承包法》，进一步巩固农民对土地的承包经营权，并赋予进城农民灵活的土地政策，可以允许进城农民在一定期限内保留土地使用权，切实解除农民进城的后顾之忧。完善农村土地征收制度，大幅提高现有农村土地的征收补偿标准，更多地将土地收益让利于农民，让失地农民有更多的利益保障。

（二）扎实稳妥推进农民工市民化。按照“公平公正、分类推进、统筹规划、稳妥有序”的原则，充分考虑城市的承载能力，有步骤地放活户籍制度，逐步把符合条件的农民工转为居民，有序放开城镇的落户限制。积极推进城乡医疗、教育、就业、养老等各类社会保障制度改革，加快公共服务均等化步伐，让进城农民尽快融入城市居民行列，让进城农民享受到城市居民一样的公平待遇，努力实现义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房，覆盖城镇常住人口。严格防止和纠正、查处赶农民“进城、上楼”和违规置换、收回农民承包地、宅基地的行为。

（三）明确产业优先的城镇化发展导向。著名的经济学家缪尔达尔的城市发展积累因果理论认为，当城市发展到一定水平时，决定城市增长的不再是本地的资源禀赋，而是城市本身聚集资本、劳动力等生产要素的能力。因此，形成特色显明的产业体系，是支撑城镇化可持续发展的重要力量。一方面要进一步放活政策，鼓励微型企业、中小企业发展和个人创业，释放城市吸纳就业的潜能；另一方面要大力支持金融业、物流业、会展业、中介服务业、服务外包业等各类服务业态发展，并在发展过程中逐步形成清晰的产业特色，形成城市“名片”。并且，在推进城市产业发展中，要明确对因为城市建设失地农民给予更多的创业扶持。

（四）把发展小城镇作为重中之重。小城镇分布广泛，是城乡融合的桥梁，就在农民的“家门口”，大力发展小城镇对于提振农村需求，打破“城乡二元结构”，实现城乡发展一体化，解决“大城市病”和农民工大量外出引发的各种经济社会问题，都是一剂良方。2000年制定的“十五”计划就明确提出“走大中小城市和小城镇协调发展的道路”，但近十余年来，结果并非如此。我国小城镇人口占城镇人口比重最高时是上世纪90年代初，当时曾达到27%，约8100万；到2010年，小城镇人口数量在增长，约1.38亿，但是占城镇总人口的比重却降到了20.7%。大部分小城镇基础设施滞后，普遍面临用地紧张、资金不足等难题。下一步，要以县城和建制乡镇为重点，加大小城镇公共建设财政投入，并制定优惠政策鼓励各类主体参与小城镇建设和发展。要合理划分生产区、生活区和商业区，充分利用已有设施和场地，布局建设与服务“三农”紧密结合、乡村气息浓厚的小城镇，并切实加强道路、绿化、环保、娱乐等服务设施建设，更多地吸纳当地农村居民入住，就近就地转移农村人口。

（五）切实加大“三农”投入和保护力度。按照现有的土地制度和比较效益，城镇化会对农业产生一定的挤出效应，城镇化水平的提高必然伴随着城市面积的扩张和耕地面积的减少，伴随着越来越多的农民失地和农村劳动力外出从事非农产业，如果没有高强度的投入支持和政策保护，必将会使农民权益遭受严重损害，会给国家粮食安全和现代农业发展等带来重大压力。反过来，如果“三农”出现大的问题，社会和谐稳定受到影响，城镇的消费需求得不到保障，城镇化发展也不可持续。为此，要进一步加大财政对“三农”的投入强度，引导社会资本更多地投入和支持农业农村发展，对耕地、水资源和农民权益实行更加严格的保护。