南京出台国内首部综合性“城市治理条例”

“管”城：从“一家管”走向大家管

“人们来到这个城市是为了生活，人们居住在这个城市是为了更好地生活。”35岁的张保军用亚里士多德的经典名言，向记者解释面前这份《南京市城市治理条例》的实施初衷。

这是全国第一部综合性的城市治理条例。“条例今年3月1日正式实施，很多人在意的是这个条例名称的提法——不是大家习惯的‘城市管理’，而是与之一字之差的‘城市治理’。”在张保军眼里，焦点不在于名称，而是他们将自己的城市管理理念、执法原则等通过严肃的立法方式、以86条明文条例的形式固定下来，并推而行之。

无论是从“城市管理”到“城市治理”的一字之变，还是通过立法出台具有地方特色的“城市治理条例”，更或在该条例框架下构建具有决策权的“城市治理委员会”，南京市城市管理局近两三年来诸多探索的背后究竟有着什么样的现实压力与动力？南京的城市治理究竟希望通过何种方式走向何方？日前，记者带着这些问题走进了南京市城市管理局。

立法源动力

负面舆情频发促城管改革

张保军通过参加公务员考试进入南京市城市管理局，一直从事政策法规研究工作，见证并全程参与近几年来南京市城市管理的法治化进程。“任何一个城市的城管工作绝不是与小摊小贩打交道那么简单，它涉及到城市日常运转的方方面面，工作涉及一大堆相关部门，每天要面对的利益相关方千姿百态。”张保军告诉记者，城市管理工作涉及面广，但“城市管理”时常被简单地等同于“城管”。

南京市城市管理局宣传教育处处长於强海在接受记者采访时坦陈，近几年来，南京城管虽然没有出现什么恶性事件，但在实际工作中他们也时常碰到这样那样棘手的问题。

譬如，城市管理部门制定出各种法规、办法，在具体执行中却遭遇被执法者的抵触，“执法者觉得我这是为你好，但被执法者却不领情”。再譬如，只要城管执法过程中出现“矛盾”，社会公众及媒体总是习惯性地认为被执法者就是“弱势群体”，而执法部门的“柔性执法”、“文明执法”要么是“假象”，要么是“作秀”。

频频发生在全国各地的与城市管理工作密切相关的负面舆情，着实让於强海、张保军他们深刻意识到，面对纷繁复杂的城市管理工作，作为南京市城管部门相关政策法规的研究者既不能闭门造车，更不能去国外简单模仿所谓的“成功经验”，而必须结合基本国情、南京市况，找到一条适合南京自身的城管之路。

如今已在南京市城市管理局局长之位打拼了三年多的许卫宁，也一直在摸索南京城管究竟该如何“突围”。在接受记者专访时，许卫宁自我介绍说，他是2010年南京市进行大部制改革时从南京市白下区区长的位置调到目前这个岗位的。走马上任后，他深感城管工作之艰难：管理与被管理者之间的矛盾冲突时有发生，运动式、突发式的执法方式备受民众及舆论诟病，而作为探索方向的“大城管”在实际操作中更是磕磕绊绊。

“站在管理的角度看，我们开展城市管理工作最大的难题是，在城管体制确立时，中央没有一个部委来管，而是作为地方事务推进，因此各地的管理方式和运行方法五花八门。尽管很多城市也探讨或者试验过‘大城管’的模式，但从实际情况看，做得顺畅的城市并不多。”

令许卫宁倍感为难的是，“‘大城管’并不是一种扁平化的管理，相反，还让管理者多出一个婆婆、多出一只干预的手。虽然遇到问题会有多个部门参与，但往往不能解决实际问题。”

何去何从？焦灼的许卫宁想到了自己调任该局时，身为法学博士的南京市市长季建业给自己提出的一个要求——要针对南京的城市管理制定一部完善的法律。“起初我没有答应季市长的提议，是因为城市管理条例究竟怎么搞，我自己心里没底。”

“难点之所以难，是因为没有找准难点的难点所在。”感到迷茫的许卫宁经常鼓励他和他的团队，“我们要找的不是治标之法，而应该深入调研，力争找到城市管理的‘治本之策’”。