人口城镇化应与土地城镇化协调发展

     人口城镇化与土地城镇化的协调发展，从微观上关系到城镇居民的生产生活空间及居民幸福感的大小，从中观上关系到城镇空间布局及交通通达性，从宏观上关系到粮食安全与经济社会发展。但是，在当前我国人口城镇化与土地城镇化的关系上，不少人存在较大的认识偏差，认为我国土地城镇化相对人口城镇化过快，要求严格控制城镇用地扩张。然而，这不利于正确处理人口城镇化与土地城镇化的关系和促进二者协调发展。

认识偏差背后的内因和外因

内因之一：城镇化与耕地面积呈现“负相关”关系。随着城镇化率的提高，我国耕地面积明显减少，二者之间貌似存在明显的“负相关”关系。出于保护耕地底线及维持粮食自给自足的考虑，政府被迫采取了严格控制城镇用地扩张的政策。实际上，在我国现行土地利用制度下，城镇用地扩展基本不会影响耕地红线及粮食安全。从国土资源部公布的耕地增减成因数据看，1999—2008年建设占用对耕地面积减少的责任仅为17％，而生态退耕、农业结构调整的影响分别为56％、23％。并且，1997年以来耕地占补平衡政策的实施，使建设占用的耕地均通过开发复垦整理等方式得到弥补。

内因之二：农民工群体在农村和城镇的“双重占地”加剧土地资源紧张。当前，我国城镇人均建设用地面积不到农村人均居民点用地的50％，这意味着当农村人口进入城镇后，如果能够把农村人口原有的居民点用地部分地复垦为耕地，城镇化反而会节约耕地资源。但是，由于户籍制度及土地制度等制约，规模庞大的农民工及其家属子女未能市民化，这些人口既占用了城镇建设用地，还保留甚至扩大了宅基地等农村居民点用地。其结果是，在我国城镇化进程中，在农村常住人口减少的同时，农村居民点用地不减反增。这加剧了我国土地资源的紧张，特别是耕地资源的紧张。

内因之三：工业用地粗放利用。由于经济发展及招商引资竞争的需要，地方政府曾长时间免费或低价出让工业用地，这使得城镇建设用地中的工业用地利用粗放。中央政府虽然多次要求提高工业用地利用效率，但当前工业用地粗放利用的现象仍然比较普遍。加上不少地方普遍出现的“大广场”、“大马路”等，使得不少人由此判断我国土地城镇化相对人口城镇化过快。确实，与发达国家相比，我国工业用地比例明显偏高；但在另一面，我国居住用地比例明显偏低。居住用地的供给不足，不仅推高了房价，不利于农民进城，还造成城镇居民居住空间狭小、幸福感不足以及交通拥堵频发。

外因：盲从于西方国家“城镇蔓延”相关研究。在第二次世界大战之后，西方国家普遍出现了城镇土地增长明显快于城镇人口增长的现象。比如，据美国人口普查局统计，在1950—1980年间，美国100万人以上的大城市人口增加了74．5％，城市用地增加了221．6％，城市人均用地从434．7平方米增加至801．1平方米，增加了84．3％。当前，美国城镇人均用地已超过1100平方米。在这种背景下，西方国家多认为“城镇蔓延”带来的影响是负面的，应该积极控制城镇土地扩张。

主要建议

第一，加快推进市民化进程，破解进城农民的宅基地闲置问题。加快推进市民化进程，是解决农民工群体在城镇和农村“双重占地”现象的根本途径。与此同时，需要努力破解进城农民的宅基地限制问题，可以借鉴重庆地票经验，通过市场手段，引导鼓励农民复垦宅基地为耕地等农用地，为城镇建设用地扩张提供指标。而农民凭借闲置宅基地整理获得的收入，将为其在城镇买房安居提供一定支持，有利于化解当前高企的房地产库存。

第二，以大城市地区为重点，推进新型城镇化。从城镇等级来看，城市人均建设用地面积明显少于县城，而后者又明显少于建制镇。从人口规模来看，城镇规模越大，人均用地面积也越小。从土地利用效率来看，城镇建设用地供给应优先考虑城市，特别是规模较大的城市。国土资源部数据表明，2009—2013年，我国城市土地面积增幅为14．5％，明显小于建制镇21．7％的增幅；小规模、经济发展水平低的城市用地增长速度较快。这意味着，由于城镇化发展重点的不同，近几年我国土地资源并没有得到更为充分的利用。

第三，研究适度提高规划城镇人均建设用地标准，增加居住用地供给比例。我国建设部门当前执行的规划城市人均建设用地、规划建制镇人均建设用地标准等，均基本沿袭了20世纪90年代的相关文件。然而，当时并未执行耕地占补平衡政策，对包括耕地在内的各类土地面积数据掌握也较为粗糙，这意味着当前执行的规划标准很可能并非为在粮食安全、经济发展、居民幸福感等多因素之间的最佳平衡，需要重新研究。并且，从长远来看，居住用地占城镇建设用地的比例是明显需要提高的。结合当前我国房地产市场运行情况来看，应加大对一线城市的居住用地供给，抑制房地产价格过快增长。