美国食品安全可追溯制度及其对我国的启示

面对我国日益严峻的食品安全形势，十八届三中全会提出“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全”的战略决策。在此方面，美国相对健全的食品安全可追溯制度为我国实现这一战略决策提供了借鉴。

一、美国食品安全可追溯制度的特征

美国食品安全可追溯制度对美国国内生产的食品进行全程监管。其特征之一就是全程监管、追踪与管控相结合。美国食品药品监督管理局作为专职的监管机构，负责对食品从生产、加工、包装、运输，再到销售整个流程，也就是“从农田到餐桌”的全程监管。在每个环节，监管人员要记录食品的各种信息。在生产过程中，不但要记录产品品种、生产时间以及生产农场信息，还要记录种植处理、土壤消毒、栽培方式、施肥、灌溉、农药使用、收获采摘等信息。利用现代信息技术，这些信息得以快速高效地收集，并形成巨大的数据库，最终上传到公众信息平台。除了记录信息，更重要的是通过对实际操作的管控，在生产源头消除安全隐患。

特征之二是对进口食品严格控制。对于进口食品，由于无法强求从源头的可追溯性，因此美国采取了以安全认证为主的控制制度。比如，第三方认证制要求有资格的第三方保证国外食品工厂符合美国食品安全标准；高风险食品认证制要求高危险进口食品必须通过第三方认证或者其它安全承诺保证来进入美国市场；而进口商自愿认证项目为进口的食物源自食品安全认证工厂的进口商提供快速审查与快速准入服务。此外，美国实行进口商问责制，规定进口商有明确的责任保证国外供应商拥有足够的控制措施来保证其生产的食品绝对安全。但是，如果国外出口商拒绝美国食药局获取相关信息，食药局有权拒绝准许从国外工厂进口食品到美国。除了严格的认证制度，美国对所有进口的供人与动物食用的产品采取预先通知书制度。

二、美国食品安全可追溯制度的新进展

2011年，奥巴马签署《食品安全现代化法案》（FSMA），将食品可追溯性与召回作为食品安全问题的预防控制要求提出。法案规定，在确定食品有安全威胁时，食药局有权向企业发出召回通知。若企业不同意食药局召回通知，食药局仍可以采取强制召回行为，包括发布公告指出产品“严重不利于健康或致死”的可能性。由食药局授权立即生效。在正式召回中，企业有责任通知州监管部门、食药局召回联络员将相关文件上报食药局。若企业或单位未能遵守，将被分别处以25万美元和5万美元的罚款。当然，《食品安全现代化法案》也充分保护食品企业的权利，比如尽管食品可追溯制度要求信息透明，但是涉及商业机密（包括包含用料数量的配方信息、财务数据、价格数据、人事数据、调研数据、不包含运输信息的销售数据等）受到《食品安全现代化法案》保护。

此外，在2013年美国食品科技学会（IFT）发布的“在食品供应系统中提升食品追溯实验项目”报告，对食药局的食品安全可追溯工作提出了多条改善建议。比如，要求食药局设立整套食品管理数据记录规定以及通过风险分类定义的不允许豁免数据记录规定；食药局应该要求生产、加工、包装、运输、仓储、或进口食品的公司对食药局定义的关键追溯与关键数据进行记录；食药局应当鼓励业界现有企业参与提出相关立法方向的建议，并发布拟定法规的预先通告，或使用其它相关机制来寻求涉众输入等。

从美国的经验可以看出，专业化的监管机构和团队、现代信息技术、严格的法律和制度建设及其不断完善是美国食品安全可追溯制度的三大基石。我们应该在了解自身问题的基础上，借鉴其经验。

三、我国食品安全可追溯制度建设存在的问题

我国食品安全的主要问题是药物残留和重金属等有毒有害物质含量超标；食品中微生物污染和生物毒素含量超标；食品生产加工过程中的掺杂使假。造成这些问题的原因主要是产地环境污染；不当使用农业投入品；违规使用食品添加剂和非法添加物；农兽药生产经营管理不到位；我国人均食品安全监管资源占有率低；食品生产经营者守法成本高，违法成本低。从这些主要的食品安全问题及其主要原因可以看出，建立基于全程监管的食品安全可追溯制度将是解决我国食品安全问题的有效手段。然而我国食品安全可追溯制度建设的现状并不乐观。

问题之一是区域分割，缺少全国统一的、覆盖全程的食品安全可追溯制度。食品生产销售的全国性决定了食品安全可追溯制度是一项全国性的系统工程，其建立运行需要一支全国性的、专门的机构具体负责，并采取覆盖全国的统一信息平台，并做到覆盖全程，才能保证有效监管。目前我国部分地区已经开始针对某类食品推出本地食品安全可追溯制度，比如2011年福州市启动肉品安全信息可追溯系统建设，再比如2013年阳澄湖大闸蟹具有了可追溯产地信息的二维码标签。这种区域分割、各成一体、品种单一的可追溯制度具有信息不共享、范围过小、难以全程追踪、追溯成本高等不足，对于解决我国食品安全问题既显得杯水车薪，又不利于资源优化配置。

问题之二是信息技术应用不充分，信息披露机制不健全。食品安全可追溯制度是一项高度依赖现代信息技术的制度，美国该项制度的成功就在于其对信息技术、信息化平台的开发应用，利用低廉的人力、物力成本实现对海量食品安全相关信息的收集、管理与共享。信息披露是食品安全可追溯制度的核心，是消费者知情与监督的关键。在我国，食品安全可追溯制度信息化建设严重滞后，食品安全信息共享资源平台尚未建立，缺乏行之有效的食品安全信息动态追踪体系，信息披露机制不健全，降低了食品安全可追溯制度运行效率。

问题之三是对进口产品管控不严。同一品牌产品在其他国家安全，但是进入我国就出现问题，比如雀巢儿童奶粉碘超标，恒天然奶粉检出肉毒杆菌。究其原因，主要是我国对进口食品采用的安全标准水平低、更新慢，以及对进口食品的检验手段不合理。我国食品安全标准采用国际标准和国外先进标准的比例仅仅为23%;大量食品质量标准、控制食源性危害标准低于CAC等国际标准。发达国家食品技术标准的修改周期一般是3到5年，而我国有些标准已经实施达10年甚至更长。我国对进口食品检验的原则是批批检验，由于该检验原则没有根据进口食品的特点、工艺流程进行科学评价和评估来设置有针对性的检验标准和项目，因此会导致检验的低效率。

四、建立我国食品安全可追溯制度的政策建议

美国的食品安全可追溯制度建设起步较早，积累了较为丰富的经验，部分理念、制度设计和追溯技术可以为我所用。吸收其经验，基于我国国情，建设完善我国食品安全可追溯制度的政策建议如下：

（一）建立多方参与，全国统一的食品安全可追溯制度。由专门的监管机构、企业、消费者多方参与，建立全国统一、覆盖全程的食品安全可追溯制度。专门的监管机构负责全国食品安全可追溯制度的建立运行，并做好地方已有追溯制度与新制度的衔接，保证真正做到全程监管。大力宣传和发挥食品安全可追溯制度作为企业安全信用背书的作用，引导企业积极执行可追溯制度要求。通过积极宣传，鼓励消费者购买有可追溯标识的食品，推进食品安全可追溯制度走上正轨。此外，食品安全可追溯制度建成运行后，还要根据国际国内食品安全形势变化，不断进行调整完善，提高制度运行效率。

（二）充分利用现代信息技术，改变信息不对称的局面。要重点开展监管机构能力工程，通过现代信息技术手段，建立食品安全可追溯制度和信息化指挥平台，改变过去传统的“人海战术”，提高监管效率。食品安全追溯系统建设是“牵一发动全身”的系统工程，需要重点推进。国外在追溯系统建设方面已经形成了多维彩码信息技术等成熟的技术和运作模式，可以加以引进和借鉴。

（三）要加强对进口食品的安全监管。首先要建立与国际标准相协调的食品安全标准体系。参照国际标准，对我国食品安全标准尽快加以修改。运用有关国际标准，建立进出口食品安全控制体系，逐步形成食品安全的早期预警机制。其次，学习美国对进口食品的监管经验，对进口食品进行安全认证为主的监管制度。有资格的第三方保证国外食品工厂符合我国食品安全标准。将食品安全认证制度融入食品安全可追溯系统，如果国外出口商拒绝食品安全可追溯制度负责机构获得相关信息，可追溯制度负责机构有权拒绝准许从国外工厂进口食品到我国。