黄奇帆：推进新型城镇化的思考与实践

新型城镇化是党的十八大确定的重大国家战略，是稳增长、扩内需的最大潜力所在，是转方式、调结构的重要抓手。过去50年，全球约有13亿人由农村迁入城市，城镇化率2012年提高到52.5%。我国改革开放以来，城镇人口净增5亿，城镇化率2013年达到53.7%，超过了世界平均水平。城镇化之所以成为世界性大趋势，是因为城市显著优于农村的三个特征：一是城市的规模扩张产生集聚效应和放大效应，使资源配置更趋优化，经济发展更具效率；二是城市规模经济促进集约节约，可以摊薄公共基础设施的高成本，提供比农村价廉质优的公共服务；三是城市的专业化分工创造更多更好的就业岗位，并为消费者提供更大选择空间，从而使生活更加美好。当然，如果规划建设管理不当，城市也会出现房价高昂、交通拥堵、环境污染、贫富分化、犯罪率上升等问题，这些都必须通过走新型城镇化路子来解决。

习近平总书记强调指出，新型城镇化的核心是以人为本，关键是提升发展质量，要努力实现包容性增长、绿色的增长。增长、绿色、包容，是新型城镇化的关键词，也是三大目标。三者同等重要，并行不悖，但增长不会自然实现，绿色不会自动到来，包容性问题也不可能自发解决，只有通过科学规划、系统管理和改革创新才能达成。

把握科学规划的基本体系

规划是城市建设管理的龙头。规划水平的高低，不仅关系城市建设的质量和品位，也直接影响城市运行成本和效率。各级领导干部尤其是一把手都应重视规划、懂得规划、抓好规划，全面把握规划的基本体系。

科学规划建设城市群。城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。北美大西洋沿岸城市群、五大湖城市群，日本太平洋沿岸城市群，都是所在国经济社会发展的火车头。我国过去30多年的高速发展，也得益于长三角、珠三角、京津冀三大城市群的带动。最近讨论的长江经济带，从规划角度讲，也有一个依托长江黄金水道构建大都市连绵带的问题。考察这些城市群或大都市连绵带，一般有四个基本特征：一是城镇化水平较高，城镇化率在70%以上；二是大中小城市规模协调，相邻等级城市人口比例大多在1:5以内，最高不超过1:10；三是以交通为重点的基础设施网络完善，各城市之间交通便捷、信讯畅通；四是城市功能布局合理、分工明确，产业优势互补。我们推进城镇化，应当以构建城市群为目标，积极培育包括特大城市、大城市和中小城市的城镇体系，促进城市间基础设施互联互通和产业、功能互补。

合理布局城市功能集聚区。任何大城市，都有居住、商务、产业、教科文卫、基础设施和生态休闲娱乐等功能集聚区，在布局上应结合城市地形地貌和人文特色，按照“大联通、小分布”原则，实行“多中心、组团式”策略。每个组团内部，都配建上述功能设施，但要分类布局、相对集聚、互相配套；各个相对独立的组团之间，依靠自然山水体系和城市绿化带合理分隔，并通过城市快速路、轨道交通等互联互通。这种板块特色鲜明、整体效益最优的现代化大都市，能够有效疏导人流、物流、资金流，促进城市资源优化配置和提升基础设施利用效率。

规划完善综合交通网络。一是承载区域枢纽功能的大交通，包括铁路、机场、港口通道等，这是城镇群提升辐射带动能力的基础要件。二是承载城市群各城市之间连通功能的交通，如城际铁路、高速公路、快速干道等，是城镇群的动脉血管。三是承载市民日常出行功能的城市内部交通，要通过城市道路、地铁轨道及公交站场建设，确保城市平均车速达到30公里每小时，高峰时段不低于15公里每小时。四是承载各种交通方式衔接过渡的换乘枢纽。这些交通基础设施，影响城市的运行效率和区域地位，对助推城镇化极其重要。

精心做好五种规划。一是城乡总规，这是全局性、综合性、战略性的规划，一经确定，要管一二十年甚至更长时间。二是控制性详规，涉及建设区块的土地使用性质、开发强度和道路、管线、建筑等布局结构，是城市建设的路线图。三是重点区块的形态规划，应高低结合、疏密有致，尤其要注意保护天际线、楼际线、水际线，彰显城市轮廓之美。四是地标性建筑设计，包括色彩搭配、建筑风格，应与周边协调统一、和谐有序。五是各类专业规划，包括“七通一平”基础设施、安全设施等，应相互匹配、结构完善。上述五种规划的覆盖面和整体质量，决定着城市的未来面貌，一定要精心谋划。

城市管理者要心中有“数”。领导干部应掌握一些宏观的、战略性的城市规划数据，在决策时体现出经济学逻辑。比如建成区面积，国际惯例是，城市人均占用100平方米左右，包括住房、工厂、交通、商业、公共服务等用地。100万人口的城市，建成区面积大体就是100平方公里，低了就会拥挤，高了就是浪费。住房建设方面，发达国家人均住房面积一般在30~40平方米。我国人多地少，人均30平方米比较合理。这样算来，1000万人口的城市建3亿平方米住房就可以了，再多就可能出现泡沫。商业设施方面，每2万元的商业零售额可配置1平方米的商铺，每2万元GDP可配置1平方米写字楼。垃圾、污水设施方面，每人每天约产生1公斤垃圾，综合用水0.3吨并产生0.25吨污水，相关基础设施应按此配建。总之，规划是控制总量的学问，要求总量平衡、动态调整，只有明了这些参数，规划时才能收放有度。

转动好投融资这个杠杆

城镇化建设是相当“吃钱”的事业。有专家匡算，实施《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》至少会新增50万亿元的投资需求。按照政府财政管理要求，预算内用于保民生、保运转的保障类资金应收支相抵，不能搞“赤字财政”，而城市基础设施和公共设施投资量大、回报周期长，一个项目大都是三五年建好，三五十年使用，只能投资一步到位、资金逐年偿还、重在远期平衡。因此，城市基础设施建设是可以负债的，全球皆然。实际操作中，城建资金往往依托于政府信用，获取长周期、低利息的融资。国际上通常以发行市政债券来解决，我国地方政府过去不能发债，主要是通过投融资平台融资，但相当部分是短期的、高利息的融资方式，由此加大了地方政府性债务风险。

推行PPP模式的关键在于建立利益共享、风险共担的机制。PPP模式其实并非新生事物。它起源于英国，是对公共私营合作融资机制的总称。改革开放30多年来，我国城市建设领域不乏此类实践，BT、BOT、BTO、BOO、TOO都是PPP原则下的案例。但这些融资为何大多沦为地方政府性债务呢？要害在于利益共享、风险共担机制没有建起来。利益共享，就是让参与各方都能赢利，但无暴利；风险共担，就是不要把所有风险都集中于一方。而过去我们的BT、BOT等，往往陷入风险政府独担、利益企业独享的泥潭。比如BOT，原本是投资自主、盈亏自担，但一些地方政府与企业约定20年固定回报16%，这就变成了高利贷。由此看，尽管PPP模式是一个“天使”，但用得不好也会变“魔鬼”。其中的关键就在于基础设施和公共服务的价格。比如地铁，纽约票价折合人民币10元一张，伦敦、巴黎票价折合人民币15元一张，当然可以平衡，企业也愿意做。我国大陆地铁2元一张，如果没有政府补贴，票价也不涨，这种赔本买卖，哪个社会资本敢来做？所以，推广PPP模式，必须明晰具体操作的边界条件，我认为应注意区分五种类型：一是靠市场价格可以实现平衡的，就放手去做。比如高速公路收费定价较合理，企业都抢着干。二是靠现有价格平衡不了，但通过调整可以平衡的，应适时启动价格改革。比如水价调整后，自来水厂就能搞PPP融资。三是考虑到公共服务性质和民生保障需要难以调价的，要靠政府采购、明确财政补贴额度，为PPP创造条件。四是可以通过资源优化配置平衡的，比如香港地铁票价7港元一张，本身难以平衡，但他们通过加盖1000多万平方米物业，就实现了平衡。五是存在暴利的领域，比如土地一级开发会大幅提高地价，要搞PPP，就必须设定开发商利润上限，避免国有资产流失和利益输送。总之，只有公共服务定价机制改革到位了，PPP融资模式等配套改革才能快速跟进。

规范并加强土地管理，管好用好土地出让金。通过发行市政债、推广PPP融资模式，可在一定程度上减轻地方政府债务负担，但实现城镇化建设的投融资平衡，还需要做好土地批租这篇大文章。西方国家土地私有，搞基础设施建设产生的增值也归私有，但政府要征收高额的土地增值税。我国城市土地属于国有，土地批租既要优化资源配置，为经济社会发展提供保障，又要避免灰色交易，防止国有资产流失。随着城镇化的快速推进，特别是随着大量基础设施投入和环境配套，土地会有较大幅度的增值。但这些增值收益，是城市规划、征地动迁、“七通一平”、市场供求等多种因素形成的，不能让开发商独享，必须通过政府土地储备和开发管理，拿来弥补城市基础设施和公共设施的投入。一般而言，城市基础设施、公共设施70%~80%的建设资金，可以由此实现平衡。当然，如果地方政府过度依赖“土地财政”，唯利是图“炒地皮”，也会破坏投资环境，增加工商企业运行成本，是不可持续的短视行为，需要加以约束和调整。